刘国 江西财经大学法学院 副教授


关键词: 传统宪法解释方法/现代宪法解释方法/基本权利/法理学
内容提要: 传统宪法解释方法与现代宪法解释方法存在着形式和实质上的区别。形式上的区别表现为解释客体和解释者的积极性程度不同；实质上的区别在于，前者是从宪法文字文本中探求制宪者的意图，后者着重于保障公民的基本权利。产生这些区别的外部原因主要是二战后对基本人权保护的重视和强化；内部原因则是二十世纪初以来法理学的新发展以及由此引起的法律解释方法的变革。


从本体论而言，宪法解释是一种表达“宪法之意义”的实践活动，就此而论，传统宪法解释方法和现代宪法解释方法有一些共同之处，如它们都是以宪法规范为解释的出发点；释宪者的解释结论都不得与宪法规范相冲突。从实践论来观察，宪法解释受到社会、政治和经济、文化乃至道德等多种因素的影响，在特定情形下采取何种解释方法更大程度上取决于释宪者受何种法哲学观的指导，出现了诸如追求宪法的客观意涵、抑或探询宪法的精神与价值等各种主张和观点，并由此导致释宪者采取不同的宪法解释方法。根据释宪者所采取的释宪方法的变化，可以将宪法解释方法分为传统宪法解释方法与现代宪法解释方法。[1]本文通过论述传统宪法解释方法和现代宪法解释方法的区别，剖析导致这些区别的原因，旨在揭示传统宪法解释方法区别于现代宪法解释方法的法理根源。
一、传统宪法解释方法与现代宪法解释方法在形式上的区别
传统宪法解释方法与现代宪法解释方法在形式上的区别主要表现在两个方面：一是二者解释客体不同，二是积极性程度表现上的差异。
（一）解释客体上的区别
传统宪法解释方法受19世纪概念法学的影响，尤其受到德国学者萨维尼提出的一般法律解释方法的极大影响。值此之故，从形式上来看，传统宪法解释方法主要局限于对宪法条文的语词本身进行解释，因为当时人们普遍认为宪法解释就是为了探求制宪者的意图为何？而制宪者意图是通过表现为法律语言的文字这一媒介来传达的，这就需要通过对制宪者所制定出来的宪法语词进行解释。
而现代宪法解释方法则不局限于对宪法语词本身的解释，现代宪法解释更多地是探求宪法语词在新的时代、新的环境之下的内涵和意义为何？现代宪法解释除了考察宪法语词本身的含义之外，在很多情形下还要考察当下社会、经济和文化以及当下人们的一般性共识是什么？因此，现代宪法解释方法与传统宪法解释方法相比，在形式上更加多样化，具有更强的灵活性。
萨维尼认为，法律解释是将内含于法律中的思想予以再现，并在其早期作品《法学方法论》中强调，实在法必须排除所有的恣意专断，必须是完全客观的，它独立于所有个人信念之上；法官唯一能做的就是对它的纯逻辑解释，解释意味着重建法律的内涵，法官要设想历史上的立法者的立场，进而作出判决，而不能作任何修饰法律的工作，即使是改善有缺陷的法律也不行，因为那是立法者的职务。 [2]在这种观念影响下，法律解释就被认为仅仅是寻求法律语词的含义，为此而进行的逻辑推演只是为了获得立法者所表达的语词的意义为何，认为只要弄清楚法律语词的概念就能获得法律的含义，因此，法律解释仅仅是一种对法律所使用的概念的解释，也就是说，只要一个识字的人拥有一本字典就能胜任法律解释工作，此即所谓“概念法学”的精髓所在。
受这种法学方法的影响和指导，传统宪法解释中的文义解释方法是直接对作为制宪者思维媒介的法律文字进行解释。其他解释方法如原旨主义解释方法则是通过对制宪者意图的探求来获得宪法文字的含义，那不过是以考察制宪者意图来作为获得宪法语词含义的途径而已；历史解释方法力图从宪法规定时的语境来确定宪法规范的内容，这实际上就是以制宪时的语境来判断制宪者所表达的宪法文字的含义；而目的解释方法是以制宪者的目的作为确定宪法文字含义的一种路径，探求制宪者的目的也仅仅是为了确定宪法文字的含义。总之，各种传统解释方法都服务于查明宪法中作为制宪者思维媒介的文字的含义为何这一单纯目标，宪法文本的文字成了一切解释方法的起点和终点。尽管也存在着关于宪法解释方法的争论，但那些争论只不过是关于以何种具体的手段去获得宪法文字的含义的争论，争论各方在追求宪法语词文字的含义这一点上并没有什么异议。
传统宪法解释方法可以统称为定义模式的解释方法，由于20世纪初以前的法学受法律形式主义和概念法学的影响，宪法解释方法在形式上反映出来的特征就是定义模式（defining mode），[3]也就是解释者通过对宪法中的词语下定义的方式来阐明宪法条文的含义。
二十世纪初以来的现代宪法解释虽然也要探求宪法文本的含义，但这时释宪者所解释的“宪法文本”已经不再仅仅限于作为制宪者思维媒介的文字文本。现代宪法解释的实践告诉我们，通过宪法的文字文本进行解释不过是探求宪法含义的手段之一而已，除此而外，宪法的含义还可通过其他手段获得，自二十世纪初以来的大量宪法解释案例证明了这一点。现代宪法解释形式上的重要特点就在于它超越了传统宪法解释以宪法的文字为唯一解释客体的限制，将解释的客体扩展到宪政秩序和宪法价值所要求的各种因素，包括除宪法的文本文字之外的其他方面。现代宪法解释方法不再是僵化的逻辑操作、死扣字眼，不再单纯地、按图索翼似地追寻既有的文字含义。解释者认识到人类文字在表达人类思维方面的局限性，法规的语词往往不能完整或准确地反映该法规制定者的意图和目的，当立法者试图用简洁但却一般的术语表达其思想时，那些在过去曾属于整个意图范围中的情形，在当今则几乎被完全切割出去了。 [4]因此加达默尔说“没有一种人类的语词能够以完善的方法表达我们的精神”。 [5]
现代宪法解释方法不再像传统宪法解释方法那样仅仅囿于对宪法语词本身进行解释，解释者已经将其视域扩展到宪法的文字文本之外。在符合宪法价值秩序和宪政精神的前提下，现代宪法解释者可以考虑诸如政治的、经济的和文化等的各种因素；在复杂而又多变的社会环境中，注意协调历史与现实、价值与事实、规范与存在等诸多关系。事实上，现代宪法解释者已经不再仅仅是执行解释宪法文字文本的任务，他们实际上充当着宪法价值秩序的维护者的角色，从这个角度上来看，他们不仅仅是在“解释”宪法，而且在“阐释”宪法。 [6]因此，在一定意义上可以说，现代宪法解释方法与传统宪法解释方法在形式上的上述区别是由现代宪法解释者的角色和解释任务达成的。
（二）积极性程度上的区别
传统宪法解释方法与现代宪法解释方法在形式上的区别还在于解释者在解释过程中所表现出来的积极性程度不同。相比较而言，由于在新的历史时期释宪者角色的转变和解释任务的需要，现代宪法解释者表现得比传统宪法解释者更为积极。由于受到观念的限制，传统宪法解释的主要任务是探索宪法文字文本自身的含义，解释者只能在制宪者表达出来的宪法语词中被动地寻找字义，他们所采用的解释方法都从属于这一目标，这就决定了解释者及其采用的解释方法的消极性和被动性。
现代宪法解释由于不再局限于对宪法文字文本自身的概念性说明，解释者主动地从单纯的宪法文字文本中走出来，在更为宽广的场境中将其视域扩展到与解释相关的其他领域。解释者可以根据新的社会情势乃至公众意识，从宪法的抽象规定中推导出某种适合当下需要的原则，再将这种推导出来的“宪法原则”适用于特定的具体案件之中，从而在可欲的正当性前提下实现宪法文字文本与社会文本的融合。这样的解释方法对于传统宪法解释来说是背经叛道的，然而在现代宪法解释者看来这却是天经地义的，是实现宪法价值和精神、维护宪政秩序所必须的。因此，在摆脱了法律形式主义的束缚和抛弃了概念法学的羁绊之后，在“法律的自由发现”观念的影响下，现代宪法解释者已经不再像传统宪法解释者那样消极被动了，他们所采取的解释方法无不显示了一种积极主动的性质，尽管在特定情形下对采取某种具体方法上可能意见不一致。
二、传统宪法解释方法与现代宪法解释方法在实质上的区别
传统宪法解释方法与现代宪法解释方法前述形式上的区别决定了二者在实质上不可避免地存在一定的差异。形式决定内容，传统宪法解释方法那种以宪法文字文本为中心的定义解释模式，决定了其解释方法实质上就是为了追求制宪者的意图。由于传统解释方法完全服膺于实在法，解释者只能客观地按照法律规定的文字从事逻辑性的解释，这要求解释者站在立法者的立场上进行“想象性重构”，以获得立法者通过相关法律文字所传达的意涵。这种方法导致传统宪法解释方法的实质目标即是获得制宪者的意图，释宪者的一切行为都是围绕探求制宪者在宪法文字文本中传达的真实意思。
这种解释方法是实证主义法学方法在宪法解释领域的表现。奥地利学者尤根·埃利希认为，“法律实证主义的方法就是承认法律秩序的无欠缺性，法官的工作仅限于逻辑操作，而没有政策性的、评价性的东西；又加上法官作为国家官僚地位的日益增强，他们被置于一种来自社会的不恰当的非难或称赞的地位，从而使司法的无社会性达到了顶点。”他所说的对法官“不恰当的非难或称赞”是指机械地、死板地固守原有法律的做法，“无社会性”是指无视社会实际情况的变化。 [7]这说明了传统宪法解释方法完全以制宪者意图为归依，而不顾及已然变化的社会现实情况，把体现制宪者意图的文字奉为唯一至上的、不可违背的圭臬，并机械地把制宪者当初的意图适用于现实情境之中。
德国学者尼伯代（Hans Carl Nipperdey）认为，“由于宪法是其颁布时社会生活的一面‘镜子’，所以，其制定有其历史之背景，但是，宪法之解释必须随时代而进展，不必拘泥于其立宪之看法。” [8]现代宪法解释方法由于摆脱了法律形式主义和概念法学的羁绊与束缚，解释者将他们的视域扩展到宪法文字文本之外，他们希望不受制于制宪者意图，以便能够探索和获取宪法含义的真谛所在。此时的宪法解释已经不再仅仅是对宪法文字文本的解释，解释者不再单纯地充当被动解释者的角色，他们还可以在宪法文字的空隙间从事积极的“立法”。这一现象在司法审查的事实中反映出来，“传统的司法审查——局限于实施一部睿智的宪法所发布的明确命令——代表了司法克制主义的一方，而现代司法审查——在包含笼统模糊原则的宪法所留下的“缝隙”间进行司法立法——代表了司法能动主义的一方。” [9]现代宪法解释这种自由的解释方法已经逾越了宪法文字文本，但这并不意味着他们完全不受宪法的束缚。因为这种创造性的活动仍然受到那些具有终极美学意义的基本价值的约束，这种对真、善、美的终极关怀，会促使解释者斟酌某项决定可能对当事人或人性所造成的各种影响。 [10]
诚如美国法学家沃尔夫所言，现代宪法解释的主要任务并不是探究宪法用语的含义，而是注重将那些比较概括的含义用于具体案件，法官在每个案件中得评价所主张之权利的重要性，以及可以侵害这种权利的国家利益的重要性及其是否构成侵害该权利的正当理由。 [11] 此言表明了现代宪法解释在放弃了传统上从宪法用语去探求制宪者意图之后，解释的任务转变为着重实际地保障公民的宪法权利，这是传统宪法解释方法与现代宪法解释方法的实质性区别的关键之处。
现代宪法解释者从通过各种途径去单纯地探求宪法文字文本的含义的樊篱中逃逸出来，并不意味着他们可以恣意妄为，因为这种逃逸只是从以前那种刻板的、狭小的固定疆域走向了一个较为宽阔的、可以自由活动的空间，但这个空间仍然是有边界的，这个边界由宪法的价值和精神以及宪政秩序构成。之所以如此，乃是因为“根植于多元社会观点之上的法哲学坚持认为，人是一个个体，保护个人的权利是社会的基本任务，” [12]宪法本身就是为了执行这个任务而产生和存在的，宪法解释者在解释宪法的时候自然就应当以完成这一任务为使命，为此，他们所采用的解释方法就必须服务于、从属于这个最初的、也是最终的任务——对公民基本权利的终极关怀。
事实上，从德国和美国的典型宪法解释案例中，我们可以观察到这一发展趋势。德国联邦宪法法院从德国基本法中引出了一系列的基本权利功能，从表面上看，这是对宪法的严格解释，实际上这已经大大超越了当初制宪者的意图范围之列；且其对德国基本法的解释所得出的基本权利“客观价值秩序”理论已经成为立法、司法和行政的行动基础，在具体案件中所导出的新的基本权利通过拘束国家机关和其他社会组织或个人，有力地保护着公民的宪法权利，其司法造法的性质显现无余。
美国联邦法院自20世纪30年代后期开始形成了司法审查的“双重标准”，放松对经济领域的司法审查，采用“基本合理”的标准，对立法决定予以最大程度的尊重，转而强化了对非经济领域的公民基本权利的保障，对于关涉基本权利的立法采取更为严格的审查标准；还利用宪法第14修正案的“正当法律程序”条款将原来只针对联邦政府的《权利法案》解释为同时还可针对各州政府。这些转变不仅加强了对既有基本权利的保障，而且根据实体正当程序理论创设了一系列新的基本权利，如隐私权。这些现象反映了现代宪法解释方法与传统宪法解释方法的实质性区别所在，并且这种区别将是以后宪法解释发展的趋势。
三、传统宪法解释方法区别于现代宪法解释方法的外部原因
传统宪法解释方法与现代宪法解释方法的上述区别，不是由解释者随意选择的结果。固然不能排除释宪者本身的法哲学观在其中所发挥的作用，但追根究底，是什么原因使释宪者产生这样的世界观呢？这就涉及到认识产生的根源问题，本文不能对这一深奥的哲学问题进行研究——这远远超出了本人的学力、也并非本文的研究范围。本文认为，传统宪法解释方法之所以区别于现代宪法解释方法，其外部原因主要是第二次世界大战后对基本人权保护的重视和强化。
第二次世界大战给人类社会带来了一系列的深刻影响，它在带给人类悲惨和深重灾难的同时，作为一种反面教材，它也给了人类极大的教训。它促使人们警醒和反思：国家权力的存在究竟是为了什么？如何避免人类尊严和公民基本权利受到侵犯、尤其是避免受到国家权力的侵犯？二战结束后，各国在立法和司法实践中都强化了对基本人权的重视和保护。
作为二战策源地和战败国的德国，在战后对上述问题尤其有更为深刻的认识和反省。这种反省首先反映在作为根本大法的宪法之中，1949年5月23日公布的德国《基本法》的第1条明确规定了“尊重和保护人的尊严是全部国家权力的义务”、“人权是一切社会、世界和平和正义的基础”、宪法所规定的“基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机构承担义务”。 [13]1946年11月3日公布的日本国宪法第11条规定：“国民享受的一切基本人权不得受到妨碍，本宪法所保障的国民基本人权，作为不可侵犯的永久权利，现在和将来赋予国民。”第13条规定：“全体国民都作为个人而受到尊重，对于生命、自由和追求幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其他国政上都必须受到最大限度的尊重。” [14]
1951年德国联邦最高法院对一个案件的判决反映了二战后国家对人权保护力度的加强。被告是纳粹党人的中级官员，1945年3月被任命为“与失败主义进行斗争并提高抵抗意志”的特别专员。他从情报中了解到原告及其丈夫在自己家中藏了一个有半犹太血统的妇女，以保护她不给盖世太保（纳粹党秘密国家警察）逮捕。同时原告及其丈夫还正在为盟国军队（即英美军队）准备纳粹党员名单。被告迅速逮捕了原告及其丈夫，在原告的丈夫企图逃跑时，被告开枪将其击毙。但第二天被告作证说原告丈夫死于心脏病急性发作。这一案件中的一个法理学上的问题是：被告能否以执行国社党命令而逃避自己罪责？法院否认以执行1945年3月国社党紧急命令作为辩解的合法性。该命令规定德国所有武装人员有不经审讯击毙逃跑者的义务。法院特别支持拉德布鲁赫的这一观点：一个完全否认平等原则的实在法丧失了法律性质。法院还否认了有些国社党法学家的一个观点：希特勒的任何有关法律宣告都可以被认为是具有法律效力的规范。法院认为这种观点是“法律界成员的自甘堕落以献媚于一个专制者，从法治观点来看，这种观点是不值一驳的。” [15]
在完成权利“保护神”角色所应当履行的义务的过程之中，法律解释者必须根据具体情况采用各种恰当的解释方法。而在具体境况下究竟采用何种解释方法的问题，不是一个纯粹方法论的问题，而是一种有关价值的理性判断技艺。按照拉德布鲁赫的观点，法律是人类的作品，像其他作品一样，只有从它的理念出发才可被理解，一个无视人类作品价值的思考是不可能成立的，因此对任何一个法律现象的无视价值的思考也都是不能成立的，法律只有在涉及价值的立场框架中才可能被理解。 [16] 这种由法的价值性而导出的对解释者解释方法的影响从上述案例中反映出来，这个案件既反映了法律解释中的价值判断技艺，更重要的是，这种技艺的运用在一个侧面反映了二战后对人权保障的强化和重视。
各国除了在宪法文本的规定中强化对基本人权的保障之外，而且在宪法解释实践中也出现了一种新趋势——将国际公约作为国内宪法解释的依据。这种现象反映了二战后对基本人权的重视，这种变化自然会影响到宪法解释。首先，实施宪法解释职权的释宪机关，作为国家机关之一，和其他国家机关一样，逃脱不了保护公民基本权利的宪法职责和义务，尽可能地保护基本权利不仅是其释宪活动的出发点，也是其释宪活动的落脚点。其次，释宪者保护基本权利的职责和义务是通过各种具体的宪法解释方法来实现的，而无论是司法部门、立法部门还是其他专门机构作为释宪者，它们都不能直接地实现宪法所保护基本权利，只能在宪法基本权利的享有者在实现其权利的过程中产生疑问或纠纷时，以最终解释者的身份出面予以澄清或作出权威性决断，从而完成基本权利“保护神”角色的任务，在这个过程中，释宪者的行为受到宪法的精髓即保障基本人权这一理念的指引。
正是因为对基本人权保护的强化和重视，释宪者就不能再囿于传统的一般法律解释方法，仅仅通过探求制宪者的意图等途径去获得宪法文字文本的意义，而是要探求和实现宪法的意思——宪法的价值和精神，即保障公民的宪法基本权利。这就必然要求释宪者放弃单纯围绕宪法语词的解释方法，因为无论以制宪时的语词含义、还是以释宪时的语词含义进行解释，都会遭受语词含义的历时和共时变化的困扰。战后对基本权利保护的重视和强化，不仅为摆脱这一困扰提供了契机，为走出传统宪法解释方法的困境指引了方向，而且也是现代宪法解释方法区别于传统宪法解释方法的重要原因之一。
四、传统宪法解释方法区别于现代宪法解释方法的内部原因
现代宪法解释方法区别于传统宪法解释方法既有前述二战后对基本人权保障的重视这一外部原因， 同时还是法学内部法理学的新发展促成的结果。
（一）内部原因之一：法理学的新发展
众所周知，在整个19世纪，法律实证主义在法学中占支配地位，实证主义法学那种强调完全按照应然的法律规则进行逻辑推理以维持法律秩序稳定性的方法，到了20世纪已经不合时宜了。20世纪社会发展的需要导致了社会学法学逐渐发展成为一种占重要地位的新兴法学流派，同时，传统的自然法学和实证法学也对各自的立场进行了修正。法理学的变革对于法律解释具有举足轻重的作用，在传统法理学影响下所形成的法律解释方法在人们心目中的地位逐渐产生了动摇，他们更愿意去采取一些既符合当前社会现实、又能有效解决眼前实际问题的新的解释方法。现代宪法解释方法区别于传统宪法解释方法就是在这种背景下出现的。
1．传统法理学
19世纪实证主义法学的核心观点就是，主张对法律采取一种实证的和客观的态度，在这种观念指导下，法律解释就是从逻辑上澄清思想，“通过辩识法律概念并将它们分解成构成它们的基本成份来阐明法律的概念”。 [17]分析实证主义法学奠基人约翰·奥斯丁在其《法理学的范围》一书中认为，“法理学的对象，是实际存在的由人制定的法，亦即我们径直而且严格地使用‘法’一词所指称的规则，或者，是政治优势者对政治劣势者制定的法。” [18]他认为，法理学的任务是对从实在法制度中抽象出来的一般概念和原则予以阐释，并指出，一般法理学的目的便是阐明法律概念结构的相同或相似之处。他所说的“一般法理学”是阐明不同法律制度所共有的一些原则、概念和特点，通过对法律制度的分析，能够获得这样的认识：那些较为完善和成熟的制度，由于具有完善性和成熟性，从而也就富有卓越的指导意义，这就要求对诸如权利、义务等主要法律术语进行解释。 [19]凯尔森在坚持实在法与自然法二元论的基础上，认为法与正义不同，法指的是实在法，法研究的是实在法的概念。 [20]根据凯尔森的纯粹法学理论，法律科学的研究对象乃是那些“具有法律规范性质的、能确定某些行为合法或非法的”规范。 [21]因此法律实证主义者关注的是对法律术语的分析和探究法律命题在逻辑上的相互关系。 [22]
实证主义力图将自身限定在经验材料的范围之内，并把学术工作限制在分析“给定事实”的范围之内。法律实证主义具有实证主义一样的特点，都反对形而上学的思辩方式和寻求终极原理的作法，反对法理学家试图辩识和阐释超越现行法律制度之经验现实的法律观的任何企图，试图将价值考虑排除在法理学科学研究的范围之外，并把法理学的任务限定在分析和剖析实在法律制度的范围之内，认为只有实在法才是法律，而所谓实在法就是国家确立的法律规范。
2．现代法理学
随着历史的车轮辗入20世纪，传统实证主义法学的研究进路显得与新的时代脉搏不合拍了。由于劳资关系、环境和失业等大量社会矛盾和冲突不断涌现，需要采取有效的措施去缓解这些危机，于是政府改变了其传统的“守夜人”角色，转而采取积极的干预政策。这些干预行为需要按照相应的法律制度去实施，以保证干预政策的有效性。在这种背景之下，传统实证主义法学不能满足日益变化着的社会对法律所提出的要求，法律社会学应运而生，并日益发展成为一个具有重大影响的法学流派。
在经历一个世纪的衰落之后，自然法学说在20世纪初开始复兴，并在二战后在西方国家流行起来。 20世纪复兴的自然法学不再像古典自然法那样坚持抽象的道德原则和价值观，而是表现出一种实证主义的倾向，如鲁道夫·施塔姆勒提出了“内容可变的自然法”的观点。 [23] 富勒在与哈特论战的过程中，提出了“程序自然法”的观点， [24]反映了20世纪的新自然法学向法律实证主义的让步。
二大战后形成的新分析实证主义法学不同于旧分析实证主义法学的特征之一就是，它放弃了旧分析法学试图把法理学的研究范围严格限于注解法律观念和法律概念的做法，以及与此相应的方法论上的排他性，承认社会学和自然科学的方法的某些合理性，并把这些方法或多或少地运用于法律制度和法律思想研究。 [25]哈特提出了“最低限度内容的自然法”的理论， [26]哈特的《法律的概念》一书标志着二战后法律实证主义“退却的第一个重要的一步”。 [27]
20世纪法理学的上述新发展表明，法理学不是抽象学问，它有其具体的研究对象，同时还具有实际的社会意义。“作为一门科学，法学对法律的价值、概念和事实这三种因素都应研究”。 [28]自20世纪初社会学法学产生后，法理学的多元化现象促进了法理学自身的更大发展。法理学的这种新发展在使其适应时代需要的同时，也相应地对宪法解释的实践产生了重大影响。
（二）内部原因之二：法理学的新发展对宪法解释方法的影响
江西省萍乡市人民政府


萍乡市人民政府关于印发萍乡市人民政府工作规则的通知


各县（区）人民政府，市政府各部门：

《萍乡市人民政府工作规则》已经市政府第1次常务会议讨论通过，现印发给你们，请结合工作实际，认真遵照执行。




二〇一一年十一月三日



萍乡市人民政府工作规则

第一章　总　则

第一条 萍乡市第十四届人民代表大会第一次会议产生的新一届萍乡市人民政府，为建立“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，促进市政府各项工作制度化、规范化、法制化，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，参照《国务院工作规则》、《江西省人民政府工作规则》和《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》等有关规定，结合本市实际，制定本规则。
第二条 市政府工作的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以胡锦涛总书记“七一”讲话精神为指针，全面贯彻落实科学发展观，在省委、省政府和市委的领导下，实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，建设法治政府，务实政府，服务政府，廉洁政府，和谐政府，全面开创科学发展、城市转型、赶超跨越新局面，为实现萍乡在江西率先崛起而努力奋斗。
第三条 市政府工作准则是：实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。
第四条 市政府各部门要依照法律、法规和规章行使职权，进一步转变职能、管理方式和工作作风，推进政务公开，增强执行能力，提高行政效能，扎实推动市政府各项工作有效落实。

第二章 组成人员职责

第五条 市人民政府由下列人员组成：市长、副市长、秘书长，各工作部门局长、主任。
第六条 市人民政府实行市长负责制，市长领导市人民政府的全面工作。副市长协助市长工作。
第七条 市长召集和主持市人民政府全体会议和市人民政府常务会议。市人民政府工作中的重大事项，必须经市人民政府全体会议或市人民政府常务会议讨论决定。
第八条 常务副市长协助市长主持市人民政府日常工作，市长外出期间，由常务副市长主持市人民政府工作。副市长按分工负责处理分管工作，受市长委托，负责其他方面工作或专项任务。副市长对分管工作中的重大事件和重要情况要及时报告市长；涉及其他副市长分管的工作，要同有关分管副市长协商解决。市人民政府领导成员既要分工负责，各司其职，又要密切协作，形成合力。
第九条 市人民政府秘书长协助市长、常务副市长处理市人民政府的日常工作，协调各副秘书长的工作。
第十条 市人民政府各工作部门局长（主任）根据法律、法规、规章和市人民政府的决定、命令，在本部门的职权范围内履行职责。市审计局在市长和省审计厅的双重领导下，依照法律、法规和规章规定独立行使审计监督，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章 全面履行政府职能

第十一条 市政府及各部门要转变职能，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，实现科学发展，建设幸福萍乡。
第十二条 充分发挥经济调节职能。主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，转变经济发展方式，调整和优化经济结构，改善投资环境，发挥比较优势，推进优势资源开发利用，深化开放合作，促进全市经济赶超跨越发展。
第十三条 切实加强市场监管职能。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，完善质量、价格监督机制，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。
第十四条 认真履行社会管理职能。创新社会服务管理理念、政策体系、体制机制和方法手段，全面提升社会管理的能力和水平，切实解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，更加注重解决民生问题。依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公平正义。健全突发事件应急管理机制，完善各类应急预案，提高政府预防和应对突发事件的能力。
第十五条 不断强化公共服务职能。完善公共政策，健全公共服务体系，整合优化公共资源，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，提高教育服务水平，增强科技服务能力，健全公共卫生体系，丰富群众文化生活。
第十六条 创优经济发展环境。市人民政府及其各部门要转变职能，简化办事程序，提高工作效能和服务水平，严厉惩处行政不作为、乱作为，为各类市场主体创造平等竞争、优质高效的发展环境。
第十七条 市人民政府对各县（区）人民政府和市政府各部门实行年度目标管理考核。根据县区经济社会发展和部门职能工作实际，下达考核目标和考核办法。

第四章 实行科学民主决策

第十八条 市人民政府及各部门要按照《萍乡市人民政府重大行政决策程序规定》的要求，完善公众参与、专家咨询、科学论证和政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策，作出重大决策前，根据需要通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。涉及人民群众切身利益的，通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
第十九条 全市国民经济和社会发展计划、财政预算、重大改革方案和政策措施、社会管理事务、重大建设项目等关系全局的重大决策，以及市人民政府规范性文件，应由市人民政府全体会议或常务会议讨论决定，或经市人民政府常务会讨论后报请市委决定。
第二十条 各县（区）、各部门要认真贯彻执行市人民政府的各项决策部署。市人民政府及各部门应建立反应灵敏、科学有效的决策信息反馈机制和决策实施效果评估机制，加强对重大决策的跟踪反馈。
第二十一条 市政府各部门和市政府非常设机构要立足自身职能，为市政府决策作好政策分析、专家咨询、技术鉴定和科学论证等相关工作，充分发挥在市政府决策中的职能作用。
第二十二条 市政府领导班子定期召开务虚会，对重要工作进行研讨，总结经验，交流工作，充分听取不同意见，提高政府决策的前瞻性，增强领导班子决策能力和行政水平。

第五章 坚持依法行政

第二十三条 市人民政府和各部门要严格依照法律、法规、规章和上级的规定履行职责，要切实贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，全面推进依法行政，严格依照法定权限和程序行使行政权，强化政府责任，规范行政行为，不断提高依法行政的能力和水平。
第二十四条 市人民政府根据全市的经济社会发展和对外开放的需要，依照有关法律、法规、规章，及时制定、修改或废止规范性文件和政策性文件。
第二十五条 坚决贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》，进一步推进行政审批制度改革。按照《行政许可法》的要求，清理、规范行政许可事项。根据精简、统一、高效的原则，完善一个窗口对外、统一办理、联合办理、集中办理制度，积极探索相对集中行政许可权制度。
第二十六条 提请市人民政府讨论的规范性文件，应由市政府法制办公室先行组织调研、起草或审查论证，规范性文件制定实行年度项目计划制。
第二十七条 大力推行行政执法责任制，严格实行行政执法过错责任追究制度，建立政府行政问责制度。坚决贯彻行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则，加强执法机关的执法协调，积极推进综合执法。

第六章 推进政务公开

　　 第二十八条 市人民政府及各部门要认真施行《中华人民共和国政府信息公开条例》，大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。
第二十九条 市人民政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、市人民政府及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时公布。　　
第三十条 建立和健全政府信息公开制度。加快电子政务建设，建立健全政府新闻发布会制度和政府新闻发言人制度，及时公布政务信息，便于群众知情、参与和监督。凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项，以及市人民政府规定需要公开的其他事项，均应通过萍乡市人民政府网站、《萍乡市人民政府公报》、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。要逐步建立重大事项的社会公示制度，保障人民群众的知情权和参与权。

第七章 加强行政监督

第三十一条 市人民政府及各部门要认真执行市人大及其常委会的相关决议、决定，自觉接受市人大及其常委会的监督，向其报告工作，接受其质询。
第三十二条 市人民政府及各部门要自觉接受市政协的民主监督，认真听取其意见和建议。
第三十三条 市人民政府及各部门要高度重视市人大代表议案、建议、意见和政协提案的办理工作，不断提高办结率和满意率。
第三十四条 市人民政府各部门要按照《行政诉讼法》及有关法律规定，接受司法监督，接受监察、审计等部门的专项监督，对发现的问题要认真查处和整改，并向市人民政府报告。
第三十五条 加强行政系统内部监督。严格执行《行政复议法》，严格执行规范性文件备案审查制度，建立健全重大行政处罚案件、重大行政许可事项事前备案制度，及时发现并纠正行政机关违法或不当的行政行为。各县（区）人民政府及其部门有权对市人民政府及其部门提出意见和建议。
第三十六条 市人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道的畅通。市人民政府领导及各部门负责人要坚持接访制度，阅批重要的群众来信。对信访中反映的实际问题，有关部门要认真研究解决并及时答复。要加强重大集体上访事件调处力度，严格执行重大群体上访事件信息报送制度，认真化解矛盾，积极做好疏导工作，严格按照《信访条例》等要求处置群体上访事件。发生到市政府机关及赴京、赴省的非正常上访，有关县（区）政府和市政府有关部门主要负责人要负责做好答复疏导工作，并向市政府说明情况。
第三十七条 市人民政府及各部门要重视新闻监督。通过新闻媒体及时公布全市经济社会发展情况，市人民政府重大决策和重点工作以及与市民生活息息相关的事项，对新闻媒体反映的问题，各部门要主动查处、整改并及时反馈。
第三十八条 强化行政效能监督。建立和健全有利于促进机关作风转变和工作效率提高的各项工作制度，不断完善效能责任体系。积极受理社会各界行政效能投诉案件，重点查处损害经济发展环境和政府形象的人和事，提高各级各部门的服务水平和办事效率。

第八章 会议制度

第三十九条 市人民政府实行全体会议、常务会议、党组会议、市长办公会议制度。会议组织工作由市人民政府办公室负责。
第四十条 市人民政府全体会议由市长、副市长、秘书长和市人民政府工作部门主要负责人组成，副秘书长、市人民政府办公室副主任列席，根据需要安排县（区）长，市人民政府有关部门、单位主要负责人和驻萍中央、省属有关单位主要负责人列席；必要时邀请市人大一名副主任、市政协一名副主席参加。全体会议由市长召集和主持，或由市长委托常务副市长召集和主持。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府及市委的重要工作部署；
（二）讨论决定市人民政府工作中的重大事项；
（三）研究部署市人民政府的重要工作；
（四）通报全市经济和社会发展形势。
市政府全体会议一般每半年召开一次，如有需要可随时召开。
第四十一条 市人民政府常务会议由市长、副市长、秘书长、市人民政府党组成员组成，组成人员到会达到半数以上方可开会。市人民政府常务会议由市长或市长委托常务副市长召集和主持。市人民政府副秘书长、市人民政府法制办主任、市人民政府办公室分管政务副主任、市人民政府电子政务办主任、市人民政府督查室主任、市人民政府应急管理办专职副主任、市人民政府金融办主任、市人民政府新闻办主任列席；邀请市政协一名副主席参加市人民政府常务会议；根据议题需要，安排县（区）人民政府、市人民政府有关单位主要负责人列席，特殊情况下也可邀请市委工作部门、群体组织负责人列席；议题对应的市人民政府办公室分管科室负责人列席；萍乡日报社记者、萍乡电视台记者列席。会议的主要任务是：
（一）传达贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府及市委的重要指示、决定和会议精神，研究制定贯彻落实措施；
（二）讨论决定市人民政府工作的重要事项；
（三）讨论向省人民政府和市委的请示、报告事项；
（四）讨论提请市人民代表大会及其常务委员会审议的议案；
（五）讨论通过市人民政府规范性文件、政府工作报告以及其他重要文件；
（六）讨论决定市人民政府部门和县（区）人民政府向市人民政府请示的重要事项；
（七）听取市人民政府部门的重要工作情况汇报，作出相应决定；
（八）市长认为应由（向）市人民政府常务会议决定（通报）的其他重大事项。
市政府常务会议一般每半个月召开一次，如有需要可随时召开。
第四十二条 市人民政府党组会议由党组书记主持召开，或由党组书记委托党组副书记主持召开，党组成员参加，必要时安排有关方面的负责人列席。会议的主要任务是：
（一）学习贯彻党中央、国务院和省委、省人民政府及市委的重要指示、决定和重要会议精神；
（二）召开市人民政府党组民主生活会；
（三）讨论决定市人民政府工作部门和直属机构的人事任免及奖惩。
（四）研究市人民政府党组其他事项。
第四十三条 市长办公会议由市长或副市长召集和主持，根据会议内容安排有关部门和单位负责人参加，会议的主要任务是讨论、研究决定全市经济和社会发展中的具体问题。
第四十四条 提请市人民政府全体会议、常务会议的议题由市人民政府分管领导同志协调或审核后提出。议题的协调按程序进行。副秘书长受分管副市长委托开展协调工作，重大问题由分管副市长协调。协调过程中要征求有关部门意见。部门应提出意见的，要按要求及时提出，提出的意见要经本部门认真讨论研究，由主要负责人签字或盖单位公章，作为议题材料附件。未提出明确意见的，视为无意见。协调后仍有不同意见的议题，应列出不同意见的内容及政策依据，提请市政府会议决定。需经市政府法制办论证把关的议题，应在充分协调后、提交常务会议讨论前，交市政府法制办提出意见。经充分协调后提请常务会议讨论的议题，原则上不再安排有关部门、单位列席会议。议题协调材料由副秘书长把关后报副市长审签，经市人民政府办公室汇总报秘书长审核后呈市长审定。会议材料一般应提前送达参会人员手中。
第四十五条 市人民政府全体会议、常务会议的议题及协调情况由市政府秘书长、副秘书长或负责协调的其他人员汇报，如有需要，列席的有关部门负责人可以补充汇报。
第四十六条 市人民政府领导同志不能出席全体会议、常务会议、党组会议、市长办公会议，向会议主持人请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。
第四十七条 市人民政府全体会议 、常务会议、党组会议的纪要，由秘书长审核后，报市长签发。市长办公会议的纪要由市长或分管副市长签发。讨论决定重大事项的市长专题办公会议纪要由分管副市长审核后，报市长签发。会议讨论决定的重大事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或市人民政府办公室主任审定，必要时报副市长、市长审定。
第四十八条 市人民政府及各部门召开会议，要按照精简、高效、节俭原则，减少数量，控制规模，严格审批。属于市人民政府各部门职责范围内的工作由部门召开会议，工作涉及几个部门的，由几个部门联合召开。
要求县（区）人民政府主要领导或乡镇街行政主要领导参加的全市性会议，由分管副市长审核后报市长审批；要求县（区）分管领导和乡镇街行政分管领导参加的全市性会议由分管副市长审批。

第九章 公文审批

第四十九条 市人民政府公文审批应当符合《国家行政机关公文处理办法》和《江西省国家行政机关公文处理办法》的有关规定，按市人民政府领导同志分工负责的原则办理。
第五十条 市人民政府的规范性文件，向市人民代表大会常务委员会提出的议案，人事任免，由市长签署。以市人民政府名义发文，经市人民政府分管领导和秘书长审核后，由市长签发。萍府阅文件由署名领导签发。
第五十一条 以市人民政府办公室名义发文， 内容属于市人民政府工作范畴的一般事项由市人民政府分管领导同志签发；需要与市人民政府其他领导同志协商会签的，协商会签后由分管领导签发；属于事关全局的重大项目、重大政策调整的，或涉及机构、编制、土地、财税、资金等方面内容的，或主送省政府办公厅等部门的重要文件，由市人民政府分管领导和秘书长审核后，报市长签发。
第五十二条 市人民政府及市人民政府办公室的发文，除需要保密的外，应及时在市政府网站或新闻媒体上公布。
第五十三条 市人民政府各部门和各县（区）人民政府报送市人民政府审批的公文，应由呈文单位主要负责人签署，除市人民政府领导同志直接交办和必须直接报送的事项外，均须按程序向市政府办公室报送。
第五十四条 市人民政府各部门和各县（区）人民政府报送市人民政府审批的公文，由市人民政府办公室提出拟办意见，按照市人民政府领导同志分工呈批。呈报副市长批示的文件，副秘书长应先提出处理意见或建议，呈报市长批示的文件，秘书长、副市长应先提出处理意见或建议。
市人民政府领导同志审批非传阅性公文除署姓名和日期外，还应签署“拟同意”、“同意”等明确意见。需会签的文件由分管线上的副秘书长、副市长分别提出意见和作出批示。
第五十五条 各部门报送市人民政府审批的公文或提请市人民政府、市人民政府办公室发文的，凡涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门要事先与有关部门协商，协办部门应积极配合，取得一致意见并经有关部门负责同志会签后报市人民政府；部门间如有分歧意见时，主办部门应将有关部门的意见及理据列明，提出倾向性意见，一并上报市人民政府，由市人民政府决定。
紧急公文特事特办，按有关规定和市政府领导授权处理。
第五十六条 市人民政府各部门要精简文件。属于市人民政府各部门职权范围内的事务，由部门自行发文。涉及几个部门职责的，由部门联合发文，必要时由牵头部门提请市人民政府批转或市人民政府办公室转发。加快推进办公自动化，逐步推行网上报文批文，提高公文办理的效率。

第十章 政务活动

第五十七条 市人民政府及各部门要认真执行中央、省及市委有关规定，接待好上级领导和来宾来我市进行视察、考察、检查和参观指导等活动，参加市委、市人大、市政协、萍乡军分区等组织的重大活动。
第五十八条 国务院部（委、办、局）、省政府（厅、局）等领导来我市视察、检查指导工作，属综合性工作，由市政府办公室提出工作方案，经市政府秘书长审核，报常务副市长、市长审定。属单项性工作的，由对口部门提出工作方案，报分管副市长审定，必要时由分管副市长报市长审定。特别重要的接待活动，向市委报告。
第五十九条 省人大、省政协、省军区等领导来我市视察、检查活动，市人大、市政协、萍乡军分区等组织的重大活动，需市政府领导参加的，市委有通知的按通知要求参加。上列组织直接通知或邀请市政府领导出席（列席）的，由市政府秘书长初拟参加的市政府领导名单，报市长确定。
第六十条 本省兄弟地市和外省政府系统组织来我市的考察活动，由市政府办公室拟定工作方案，由市政府秘书长审核后，报常务副市长、市长审定，必要时向市委报告。
第六十一条 市政府各部门组织的重大活动及会议，需市政府分管领导出席的，由部门报市政府分管领导确定；需市长出席的，由分管副市长报请市长确定；需正副市长或几位副市长出席的，由市政府秘书长报请市长确定，必要时向市委报告。
民营企业、民间组织、社会团体邀请市政府领导出席的活动，参照前款办理。
第十一章 工作安排部署
　　
第六十二条 市人民政府制定经济和社会中长期发展规划，年度国民经济和社会发展计划和财政预算草案，涉及全局的改革事项，涉及群众利益的重大事项，重大建设项目以及其他需要市委组织协调的重大事项向市委报告，并按规定程序向市人大及其常委会报告。
第六十三条 市人民政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排部署，并根据形势和任务的变化及时作出调整。
　　第六十四条 市人民政府提出年度重点工作目标，确定需要讨论的规范性文件，市人民政府召开的全市性会议和制发的公文等事项，形成市人民政府年度工作安排部署，下发执行。
　　第六十五条 各部门、各县（区）要认真落实市人民政府年度工作安排部署，并在年中和年末向市人民政府报告执行情况。市人民政府办公室适时作出通报。

第十二章 作风纪律

第六十六条 市人民政府领导成员及各部门负责同志要认真学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想，认真学习掌握科学发展观；学习社会主义市场经济理论、现代科学技术和管理知识及国际经贸知识；学习分管工作专业知识和法律法规；学习时事政策精神，及时把握时代脉博。市人民政府领导成员坚持集中学习和自学相结合，积极参加市委中心组学习。
第六十七条 坚持求真务实，大兴调查研究之风。市人民政府领导成员要深入基层了解和掌握情况，认真分析和研究工作中存在的问题，提出相应对策和措施。
第六十八条 加强政务督查，确保政令畅通。严格按照《市政府督查工作规则》，对市人民政府的重大决策、重点工作及时进行督促检查反馈。省委、省政府及市委、市政府决策事项和市委、市政府主要领导的指示，由市政府督查室督促检查。副市长批示和交办事项由市政府办公室对口业务科室牵头督办。市人民政府领导成员要亲自抓重大决策和重要工作部署的督查落实。
第六十九条 市人民政府领导同志重要政务活动的宣传报道要从严掌握。市人民政府组织或经市人民政府批准的有重大影响的会议和活动，按会议和活动方案进行新闻报道。市人民政府领导同志下基层调查研究检查工作，按市政府新闻办公室有关规定进行新闻报道。
第七十条 市人民政府组成人员必须严格执行报告制度和请假制度。副市长、秘书长出差或请假，应事先报告市长，并将外出时间、前往地点和联系方式通报市政府办公室，由市政府办公室通报市政府其他领导同志。各部门主要负责人离萍出差，应事先向分管副市长、市长报告。各分线副秘书长和市政府办公室副主任离萍出差应事先向分管领导请示，并报告秘书长。
第七十一条 各部门要严格执行请示报告制度，下列事项必须向市人民政府请示报告：
（一）制定和出台全市性的重大政策和改革措施；
（二）各类专项经费和政府性基金的安排和使用；
（三）涉及全市性的机构、编制、人事问题；
（四）大宗国有资产处置和用国有资产提供担保；
（五）向省政府部门报告的重大项目和重大事项；
（六）涉及广大人民群众切身利益的热点、焦点问题；
（七）突发公共事件等影响社会稳定的问题；
（八）其他需要请示报告的事项。
第七十二条 市人民政府组成人员要牢固树立对党负责、为民执政的理念。忠于职守，爱岗敬业，勤奋工作，钻研业务，甘于奉献。一切从人民利益出发，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益。改进工作作风，讲求工作方法，注重工作效率，提高工作质量，自觉做人民公仆，让人民群众满意。
第七十三条 市人民政府开展所有工作和政务活动要坚持勤俭节约的原则，不断降低行政成本，提高工作效能。市人民政府及各部门领导同志要严格执行党中央、国务院、省委、省政府和市委关于廉政建设的各项规定，要严格遵守述职述廉制度，重大事项报告制度，民主评议制度，自觉规范行为，做廉洁自律的表率。不准收受与行使职权有关的单位和个人的礼品；不准利用职权为个人和小团体谋取利益；不准利用职务便利为配偶、子女及身边工作人员谋取不正当利益；不准利用职权违反规定和程序干预各类市场经营活动。
第七十四条 市人民政府及各部门务必保持谦虚谨慎，不骄不躁的作风，务必保持艰苦奋斗作风，坚决制止弄虚作假、形式主义，坚决制止地方保护主义、自由主义、本位主义，认真执行上级的决定和命令，做到令行禁止，服从大局，相互配合，相互支持，团结一致，勇于批评与自我批评，齐心协力做好工作。