《土地登记办法》涉嫌违反《物权法》——从物权法定原则说起

作者：陈召利 主页：www.law-god.com

2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议审议通过了《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），确立了“物权法定原则”，明确了物权的种类和内容。中国《物权法》明确规定了八种物权，即所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、抵押权、质权和留置权。此外，《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国渔业法》等单行法律规定了探矿权、采矿权、取水权等用益物权。除法律规定的物权以外，任何单位和个人不能创设其他任何物权。
2007年12月30日，国土资源部对外发布了《土地登记办法》，自2008年2月1日起施行。且不论国土资源部在没有上位法的情况下出台《土地登记办法》是否符合《物权法》第10条、第246条的规定，对不动产统一登记事项是否享有立法权限，单从《土地登记办法》的内容来看，《土地登记办法》关于物权的种类和内容的相关规定已经突破了《物权法》的规定，严重违反了“物权法定原则”。
一、置“土地承包经营权”于不顾，自行创设“农用地使用权”。
《物权法》第十一章对“土地承包经营权”作了专章规定，其中第125条对“土地承包经营权”作了明确的界定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。从《物权法》第124条的规定可知，这里的“耕地、林地、草地等”既包括“农民集体所有的”也包括“国家所有由农民集体使用的” 耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。土地承包经营权是个十分宽泛的概念，不仅指在集体土地上设立的用益物权，也可以指在国有土地上设立的用益物权。因此，《物权法》对因使用土地（无论是国有土地还是集体土地）进行农业生产而设立的用益物权统一界定为“土地承包经营权”，除此之外根本就不在什么“农用地使用权”。《土地登记办法》对“集体农用地使用权”特别加注“不含土地承包经营权”，反面推之，“国有农用地使用权”就一定包含“土地承包经营权”了？！固然，国土资源部试图冲破《农村土地承包法》关于土地承包经营权由不同部门主管的樊篱、统一土地登记的出发点是好了，但不通过推动修改现行法律的合法途径而采取漠视甚至公然违反现行法律的做法是不值得赞赏的。
物权不同于民事其他权利，法律未作规定的，一律不得自行创设。因此，使用“农用地使用权”（包括国有农用地使用权和集体农用地使用权）直接违反了“物权法定原则”，应予以改正，建议修改为“土地承包经营权”（备注：虽然根据《农村土地承包法》等现行规定，土地承包经营权的主管部门为农业、林业等行政主管部门负责土地承包和承包合同的管理，但是根据不动产统一登记制度的精神和土地承包经营权与土地的密切相关性，土地承包经营权由国有资源行政主管部门统一登记较为合理）。
二、歪曲“建设用地使用权”，自行创设“国有建设用地使用权”和“集体建设用地使用权”。
《物权法》第十二章对“建设用地使用权”作了专章规定，其中第135条对“建设用地使用权”作了明确的界定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”。因此，需注意的是，建设用地使用权是专指在国有土地上设立的用益物权。虽然《物权法》第151条规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”，但是《土地管理法》并未确立“集体建设用地使用权”这种新型用益物权。因此，在欠缺上位法的前提下，作为部门规章的《土地登记办法》无权创设不同于“建设用地使用权”的其他用益物权。
即使《土地管理法》通过修改法律确立了“集体建设用地使用权”这种新型用益物权，但是，从建设用地使用权的内容来看，将“集体建设用地使用权”界定为“使用农民集体所有的土地进行[非农业]建设的”权利，仍然语焉不详，这必然将“宅基地使用权”涵盖在内。因为，使用农民集体所有的土地建造住宅及其附属设施同样为进行“[非农业]建设”。二者如何协调有待进一步研究。
善意的立法观念必须在法律许可的范围内贯彻施行，否则极有可能带来意想不到的恶果。根据《中华人民共和国立法法》第71条第二款的规定，“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”。但是，我国的现状是，下位法往往不是根据上位法的规定作出进一步的、详细的执行规则，而是常常超越上位法的规定进行立法。如果说这些立法性规定在规范其他民事权利时尚可以从其上位法的基本原则和基本精神来引申得出，但是《物权法》严格遵守“物权法定原则”，法律未作规定的，下位法一律不得创设，对此切不可遵循以往“惯例”为之。诚然，《土地登记办法》将用益物权划分为建设用地使用权（国有建设用地使用权和集体建设用地使用权）和农用地使用权（国有农用地使用权和集体农用地使用权）更加通俗易懂，也许更加科学，但是在《物权法》等现行法律已经明确物权种类和内容的情况下，这种变通做法是行不通的。换个角度来看，这可能也是《物权法》未经充分论证就仓促通过的后遗症之一吧。


浙江省人民政府


浙江省食用农产品安全管理办法

省政府令第163号


《浙江省食用农产品安全管理办法》已经省人民政府第９次常务会议审议通过，现予公布，自２００３年１２月１日起施行。

省　长
二○○三年九月二十五日



第一章　总　　则
第一条　为了提高食用农产品质量和效益，保障人的身体健康和生命安全，根据国家有关法律、法规规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条　凡在本省行政区域内从事食用农产品生产、加工、储运、销售、使用和管理的单位与个人，必须遵守本办法。
第三条　各级人民政府应当加强对食用农产品安全监督管理工作的领导，把提高食用农产品质量，保障食用农产品的安全纳入国民经济和社会发展规划，增加投入，组织和引导食用农产品生产、加工者按照有关标准组织生产和加工，促进营养、卫生、安全的食用农产品的发展。
有关行政主管部门应当加强对农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品的管理与食用农产品的监督检验，保障食用农产品的质量和安全。
第四条　省人民政府有关行政主管部门根据职责分工，按下列规定分别负责食用农产品的监督管理：
（一）省农业行政主管部门负责食用农产品生产基地的规划和组织建设，种子（包括种畜禽，下同）、肥料、农药、兽药（包括鱼药，下同）、饲料和饲料添加剂等农业投入品生产、经营、使用的监督管理，畜禽及其产品的检验检疫和监督管理，组织食用农产品生产地方标准的拟订和实施，绿色农产品产地认定和技术推广等。
（二）省渔业行政主管部门负责食用水产品的生产基地的规划和组织建设，水产种苗生产、经营、使用的监督管理，食用水产品生产地方标准的拟订，绿色农产品（水产品部分）产地认定和技术推广等。
（三）省林业行政主管部门负责食用林产品生产基地的规划和组织建设，林木种苗生产、经营、使用的监督管理，食用林产品生产地方标准的拟订，绿色农产品（林产品部分）产地认定和技术推广等。
（四）省经贸行政主管部门负责食用农产品加工、流通业的行业指导和管理等。
（五）省食品行政主管部门负责食用农产品加工和流通领域卫生安全的监督管理等。
（六）省质量技术监督部门负责食用农产品国家标准的组织实施，地方标准的制定和组织实施，食用农产品加工的质量卫生安全抽查和监管等。
（七）省工商行政部门负责食用农产品市场交易秩序的规范管理和监督，假冒伪劣产品、无照加工和经营等违法行为的查处等。
（八）省环境保护行政部门负责食用农产品产地环境及污染源的监督管理等。
市、县（市、区，下同）农业、渔业、林业、经贸、食品、质量技术监督、工商、环保等部门，按照职责分工，共同做好本行政区域内食用农产品安全的监督管理。
计划、财政、公安等有关行政主管部门根据职责分工，做好食用农产品基础设施的扶持、经费的投入以及其他相关的监督管理。进出口商品检验部门依法对进出口食用农产品实施监督检验。
第五条　鼓励食用农产品生产、经营者成立或者加入行业协会。食用农产品生产、经营的行业协会应当发挥行业自律作用，协助行政机关对食用农产品的生产、经营活动进行管理。
鼓励和支持行业协会制定并推行食用农产品生产、经营活动行业规范，为会员提供信息和技术方面的指导和服务，督促会员依法从事食用农产品的生产、经营活动等。
第六条　政府鼓励并扶持有关合作经济组织和检验机构等组织为食用农产品生产和经营活动提供产品运销、信息咨询、技术服务、产品检验、标准化指导等各类服务。
第七条　转基因农产品的生产、加工、销售按照国家规定执行。
列入农业转基因生物标识管理目录的食用农产品及其加工品，必须按照农业转基因生物标识管理的有关规定进行标识或标注。

第二章　食用农产品生产
第八条　省质量技术监督部门会同省农业、渔业、林业、环保、食品行政主管部门，制定食用农产品及其产地环境、生产、加工、包装、储藏保鲜、检验检测方法等地方标准。
生产、销售的食用农产品应当符合国家或者地方标准规定的质量卫生要求。
第九条　食用农产品的生产灌溉用水、养殖用水的水质应当符合国家或者省规定的标准。
禁止向食用农产品生产场所排放重金属废液、放射性废水、未经处理的含病原体的污水、有害气体及其他有毒有害物质或者倾倒废弃物和生活垃圾。
第十条　省环境保护行政主管部门应当会同省农业、渔业等行政主管部门健全全省农业生产环境监测网络，组织对全省食用农产品生产场所的土壤、水等生产环境进行重金属、农药残留等有毒有害物质的检测。
农业生产环境和场所中的重金属、抗生素残留、农药残留等有毒有害物质含量不符合国家标准的，不得进行蔬菜、瓜果、水产品等食用农产品的生产。
第十一条　食用农产品生产者应当严格按照生产技术规程组织生产，适期收获、屠宰、捕捞和采集，提高食用农产品品质。
蔬菜、瓜果等农产品的收获必须符合国家和省规定的安全间隔期。畜禽、水产等农产品的屠宰或者捕捞必须符合国家和省规定的休药期。
第十二条　食用农产品生产者应当按照《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》及国家有关规定使用农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品。
鼓励使用有机肥、微生物肥料、生物农药和可降解农膜。禁止滥用兽药、农药及其他危害食用农产品质量的农业投入品。
第十三条　食用农产品生产过程中，禁止下列行为：（一）使用未经国家或省批准的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品；（二）使用盐酸克仑特罗（俗称瘦肉精，下同）等国家规定的禁用药物；（三）使用甲胺磷等高毒、高残留农药；（四）使用国家和省明令禁止或者淘汰的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品；（五）法律、法规、规章规定的其他禁止情形。第十四条　绿色农产品实行产地、产品认定制度。绿色农产品产地认定由省农业、渔业、林业行政主管部门负责。
绿色农产品产地、产品认定证书由省农业、林业、渔业行政主管部门核发，有效期为３年。期满继续使用的，应当重新办理。
绿色农产品产地、产品认定的具体要求和程序由省农业行政主管部门会同有关部门共同制订，报省人民政府批准。
第十五条　使用绿色农产品证书、标志应当遵守下列规定：（一）绿色农产品标志可以在被认定产品的产品包装、产品广告上使用，不得擅自扩大使用范围；（二）不得转借、转让绿色农产品证书、标志。禁止任何单位和个人伪造或者冒用绿色农产品产地、产品认定证书和绿色农产品标志。
第十六条　绿色农产品生产基地的食用农产品生产实行生产安全跟踪制度。生产过程中应当有完整的生产活动记录，包括肥料、农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品的使用情况以及防疫、检疫情况，土壤、水等生产环境检测情况。
鼓励其他食用农产品生产者实行生产安全跟踪制度。第十七条　食用农产品生产者应当对其生产的产品质量负责。
绿色农产品生产基地应当对生产的蔬菜、瓜果、水产品、畜禽产品等食用农产品进行质量检验。检验合格的，附具产品质量合格证。
鼓励农民专业合作组织及其他食用农产品生产者对食用农产品生产实行产品质量合格证制度。

第三章　食用农产品贮存、运输、加工
第十八条　实行定点屠宰的牲畜宰前必须进行盐酸克仑特罗等禁用药物及其他有毒有害物质的检测。盐酸克仑特罗等禁用药物及其他有毒有害物质的检测由当地人民政府指定有资质的检验机构承担。
需要检测的禁用药物及其他有毒有害物质目录，由省农业、食品、药品监督行政主管部门按照国家有关规定公布。
禁止屠宰明知使用过盐酸克仑特罗等禁用药物的食用动物。第十九条　加工、贮存、运输食用农产品的机械设备、工用具、包装材料等物品应当符合国家或者省规定的有关安全卫生标准和要求。
食用农产品使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂应当符合国家安全卫生标准。
第二十条　在水产品、畜禽产品、蔬菜、瓜果等食用农产品初级加工、加工中禁止下列行为：（一）水产品浸泡过程中使用甲醛、甲醛次盐酸氢钠；（二）水产品腌制过程中使用敌敌畏；（三）加工过程中使用色素；（四）使用其他有毒有害物质。

第四章　食用农产品销售、使用
第二十一条　食用农产品经营者在销售过程中禁止下列行为：（一）销售使用过盐酸克仑特罗等禁用药物及其他有毒有害物质的食用动物及其产品；（二）销售使用有害有毒物质进行过初加工或加工的食用动物产品、水产品、蔬菜等食用农产品；（三）销售施用过甲胺磷等高毒、高残留农药的蔬菜、瓜果等食用农产品；（四）销售禁止销售的假冒产品及其他不符合产品质量安全要求的食用农产品；（五）法律、法规、规章规定的其他禁止销售情形。第二十二条　食用农产品批发市场应当建立食用农产品检验制度，对进场交易的每一批产品进行检验，根据检验结果按下列规定予以处理：（一）检验合格的，准许销售；（二）检验不合格的，予以无害化处理或者销毁；（三）连续三次检验不合格的，取消该经营者进场交易资格。绿色农产品可以实行抽检或者免检。
第二十三条　集贸市场应当建立销售食用农产品质量安全制度，与销售摊点签订销售食用农产品质量安全责任协议，明确各自的质量安全责任，具体办法由省食品、工商行政部门制定。
销售摊点应当建立食用农产品进货台账，索取产品质量合格证、检疫证等有关凭证。销售摊点对其销售的产品应当附具注明商品名称、摊位号、销售日期等内容的销售标志。
第二十四条　超级市场、配送中心应当对其销售的食用农产品质量负责，建立相应的产品验货、检验制度，保证销售的产品符合质量卫生安全要求。
第二十五条　学校、医院、机关、企事业单位等集体供应伙食的单位应当建立购货台账，注明所购商品名称、产地、数量、日期，并附贴检疫证、产品质量合格证等有关证明。不得采购无检疫证、产品质量合格证的食用农产品。
举办重大公共活动、重要会议采购食用农产品的，除依照前款规定外，承办单位还应当将食用农产品留样备查；有条件的，可以送交具有相应资质的检测机构进行检验。

第五章　监督管理
第二十六条　农业、渔业、林业、食品、质量技术监督、工商行政主管部门依照职责分工，依法实施监督管理时，行使下列职权：（一）查阅、复制有关资料；（二）进入生产、加工、销售和使用场所、仓库进行检查、抽样；（三）对涉嫌违法生产、加工、销售或使用的食用农产品采取登记、保存等措施；（四）监督销毁禁止生产、加工、销售、使用的食用农产品；（五）法律、法规规定的其他职权。第二十七条　检验机构应当具备相应的检测条件和能力，经计量认证后，方有资格接受有关单位和个人的委托，从事食用农产品的检测。
有资质的检验机构取得省农业、渔业、林业、质量技术监督、食品等有关行政主管部门的资格认可后，可以接受相关监督管理行政部门的委托，从事食用农产品监督检验的检测工作。
第二十八条　环境保护、农业行政主管部门应当加强对食用农产品生产环境的监督检验。农业行政主管部门应当加强对农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品的监督检验。食用农产品生产环境、农业投入品的监督检验结果要向社会公布。
农业、渔业、林业、质量技术监督、食品行政主管部门对生产、销售的食用农产品要定期进行监督检验，对检验不合格的，应当向社会公布其品名、品牌、生产单位和地址。
第二十九条　食用农产品监督管理部门以及受委托从事食用农产品监督检验的检验机构不得向社会推荐食用农产品生产、经营企业及其产品，不得以监制、监销等方式参与产品经营活动。
第三十条　消费者有权就食用农产品质量、保质期、安全性等有关问题向生产者、加工者和经营者查询，向农业、渔业、林业、食品、工商等监督管理部门投诉。生产者、加工者、经营者应如实回答消费者的查询。接受投诉的监督管理部门应当及时处理消费者的投诉。
发生食用农产品安全事故的，有关单位和个人应当及时向所在地县以上人民政府及其农业、渔业、林业、食品等行政主管部门报告。接受报告的监督管理部门要立即采取相应措施，调查事故原因，依法处理违法行为。

第六章　法律责任
第三十一条　食用农产品生产、经营者以及牲畜定点屠宰厂（场）有下列行为的，监督管理部门应当将有关案件及时移送司法机关：（一）在饲料和动物饮用水中使用盐酸克仑特罗等禁用药品饲养食用动物的；（二）明知是使用盐酸克仑特罗等禁用药品饲养的食用动物产品，而提供屠宰等加工服务或者销售该产品及其制品的；（三）依照法律规定应当处以刑罚的其他行为。
第三十二条　有关单位和个人违反本办法第九条规定，环境保护或者农业行政主管部门应当进行调查，责令其停止违法行为。环境保护行政部门应当依照环境保护法律、法规的规定予以处理或者由农业行政主管部门依照基本农田保护法规的规定予以处理。
第三十三条　食用农产品生产者违反本办法第十一条规定，由农业、渔业、林业行政主管部门责令其停止收获、屠宰、捕捞或者采集，并按下列规定予以处理：（一）已经收获、屠宰、捕捞或者采集的，应进行无害化处理，不能进行无害化处理的，予以销毁；（二）已经销售的，责令其限期收回，并予以销毁。对前款行为，可处以５００元以上５０００元以下的罚款。第三十四条　绿色农产品标志使用者有下列情形之一的，省农业、渔业、林业行政主管部门应当收回绿色农产品证书及标志，并向社会公布：（一）有效期届满未按规定重新申请的；（二）扩大绿色农产品标志使用范围的；（三）擅自转让、转借绿色农产品证书、标志的；（四）产品监督检验两次以上不合格的；（五）使用盐酸克仑特罗等禁用药品及其他有毒有害物质的；（六）其他违反法律、法规行为，不能再使用绿色农产品证书及标志的。
有前款第（二）、（三）、（五）项规定情形的，农业、渔业、林业行政主管部门根据情节轻重及危害程度，可处以２０００元以上２００００元以下的罚款。
第三十五条　违反本办法第十五条第二款规定，由农业、渔业、林业行政主管部门或者法律、法规规定的其他监督管理部门责令其停止违法活动，收缴伪造、假冒的绿色农产品证书或者标志，并处以５０００元以上３００００元以下的罚款。
第三十六条　违反本办法第十六条、第十七条第二款规定，农
业、渔业、林业行政主管部门应当责令其限期改正；逾期不改正的，处以５００元以上５０００元以下的罚款。
第三十七条　牲畜定点屠宰厂（场）违反本办法第十八条规定，屠宰的畜禽未经盐酸克仑特罗等禁用药品及其他有毒有害物质检测的，由经贸行政主管部门责令其限期改正，可处以１００００元以上５００００元以下的罚款；逾期不改正的，经市、县人民政府批准，取销其定点屠宰厂（场）资格。
第三十八条　食用农产品批发市场、超级市场、配送中心未按照本办法规定建立食用农产品质量检验制度，对进场交易或销售的食用农产品未进行质量检验的，由工商或者食品行政主管部门责令其限期改正，可处以５００元以上２０００元以下的罚款。
第三十九条　食用农产品生产和经营者违反本办法规定，生产、加工、销售的畜禽、蔬菜、水产品等食用农产品中含有重金属、农药残留等禁用的有毒有害物质或者有毒有害物质含量超过国家或者地方标准的，由农业、食品等行政主管部门给予无害化处理；不能进行无害化处理的，予以销毁；可处以１０００元以上２００００元以下的罚款。
第四十条　违反本办法的其他行政处罚，按照有关法律、法规、规章执行。
第四十一条　市、县人民政府未按本办法第十八条规定，指定有资质的检验机构对实行定点屠宰的牲畜进行宰前盐酸克仑特罗等禁用药品及其他有毒有害物质检测的，由行政监察机关对直接主管的负责人给予行政处分。
第四十二条　农业、渔业、林业、食品、质量技术监督、工商等监督管理机关有下列情形之一的，由行政监察机关或者监督管理机关对直接负责的主管人员和直接责任人员给予行政处分：（一）对食用农产品生产场所未按本办法规定进行重金属、抗生素残留、农药残留检测的；（二）未按规定程序进行绿色农产品产地认定的；（三）未履行保密义务，泄露申请人商业秘密或者技术秘密的；（四）对应当及时移交司法机关的案件没有移交的；（五）向社会推荐食用农产品生产、经营企业及其产品以及以监制、监销等方式参与产品经营活动的；（六）对消费者的食用农产品质量举报，没有依法及时处理的；（七）因监督管理不力，导致本行政区域内食用农产品质量下降，发生重大食物中毒事故的；（八）其他滥用职权、玩忽职守、营私舞弊的。有前款规定第（七）项情形的，对上述监督管理机关的主要负责人给予行政处分。

第七章　附　　则
第四十三条　本办法下列用语的含义是：食用农产品：是指通过种植、养殖、采集、捕捞形成的，未经加工或者经初级加工，可供人类食用的产品，包括蔬菜、瓜果、茶叶、食用菌、牛奶、畜禽、水产等动植物、微生物及其产品。
绿色农产品：是指产地环境、生产过程和产品质量符合国家有关标准和规范的要求，经认定合格获得认定证书并允许使用绿色农产品标志的未经加工或者只经初加工的食用农产品。
第四十四条　本办法自２００３年１２月１日起施行。