宜昌市政府办公室关于印发《宜昌市城区城市建设项目管理办法》的通知
湖北省宜昌市人民政府办公室
宜昌市政府办公室关于印发《宜昌市城区城市建设项目管理办法》的通知
宜府办发[2006]030号
各县市区人民政府，市政府各部门，宜昌开发区管委会：
《宜昌市城区城市建设项目管理办法》已经2005年12月9日市人民政府第51次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二○○六年二月二十六日
宜昌市城区城市建设项目管理办法
第一章 总 则
第一条 为了规范城区城市建设项目管理，提高城市建设项目投资效益，根
据国家有关规定，结合城区实际，制定本办法。
第二条 本市城区范围内城市建设项目的管理，适用本办法。
第三条 本办法所指城市建设项目（以下简称城建项目），包括城市交通、市政环卫、园林绿化、生态环境保护、地下空间开发利用等城市基础设施建设项目。
本办法所称政府投资的城建项目，包括政府以货币、实物和无形资产投资，以国有资产担保承担风险的借贷投资，以及利用政府优惠政策和政府信誉实施的城建项目。
第四条 本市城区城建项目管理，遵循下列原则：
（一）市、区分级负责；
（二）集中财力、确保重点；
（三）项目选定实行部门提议、公众参与、专家论证、政府决定；
（四）项目布局、用地、选址、设计统一经市规划委员会审查；
（五）公开透明、市场化运作。
第五条 市、区建设行政主管部门按照职责分工负责城区城建项目管理工作。
市规划行政主管部门及其设在各区和宜昌开发区的派出机构，统一负责城建项目的规划管理工作。
市、区发展改革、国土资源、财政、审计、监察等部门依照法定职责，协同做好城建项目管理工作。
第二章 项目计划管理
第六条 城建项目实行项目储备制度。
市、区建设行政主管部门会同市、区发展改革部门，依照本市国民经济和社会发展中长期规划和城市规划，选取符合城市建设发展战略和建设规划的城建项目建立项目储备库。
第七条 市、区建设行政主管部门根据城市发展需要，从项目储备库中选取项目，超前做好项目必要性、可行性研究等前期工作，并会同市、区发展改革、财政部门，根据资金筹措能力拟定年度城建项目及资金计划，报市、区人民政府审议。
需应急建设的城建项目，经市、区人民政府批准，按程序追加年度项目及资金计划。
第八条 建立城建项目前期工作周转金制度。市、区建设行政主管部门会同市、区财政部门编制城建项目前期工作及资金计划，报经市、区人民政府批准后，市、区财政部门设立城建项目前期工作周转金专户，由市、区建设行政主管部门专项用于城建项目的前期工作。
从城建项目前期工作周转金中支出前期工作费用的项目列入年度城建项目及资金计划后，所支出的前期工作费用由市、区财政部门从该项目资金计划中扣回至城建项目前期工作周转金专户，滚动用于城建项目前期工作。
第九条 重大城建项目决策实行专家论证制度。市、区建设行政主管部门根据项目性质，分别从市、区人民政府统一建立的专家库中确定人选对项目进行咨询论证。
重大城建项目实行公示制度，广泛听取部门、公众等各方面的意见和建议。
第十条 年度城建项目及资金计划经市、区人民政府审议批准后，由市、区建设行政主管部门或市、区人民政府指定的部门招标确定项目法人。
属政府投资的城建项目，不具备招标条件的，市、区人民政府可指定项目法人。
市、区建设行政主管部门或有关主管部门依法与项目法人签订城建项目建设合同。
第十一条 市、区建设行政主管部门或市、区人民政府指定的部门提出城建项目建议书，组织城建项目法人按有关规定编制可行性研究报告、初步设计和概算，报发展改革部门审批或核准。
第三章 项目建设管理
第十二条 城建项目必须严格执行国家基本建设程序，按照批准的年度城建项目及资金计划进行建设，依法办理规划、用地、施工许可等相关手续。
第十三条 政府投资的城建项目，项目法人应根据批准的年度城建项目及资金计划、项目建设合同、初步设计及概算等，编制年度施工预算报项目主管部门审核和市、区人民政府批准；市、区财政部门按照批准的施工预算及施工进度，将建设资金拨付给项目勘察、设计、施工、监理单位或设备材料供应商。
第十四条 城建项目建设依法实行项目法人负责制。项目法人履行下列主要职责：
（一）组织施工图设计；
（二）依法组织勘察、设计、施工、监理和设备材料招标活动；
（三）依法办理建设工程规划许可、施工许可和消防、园林绿化、市政、环
保、水电、土地、拆迁等工程开工前的有关手续；
（四）签订工程施工合同并对施工全过程进行管理；
（五）组织协调参建各方，确保工程质量、安全和进度，对工程质量实行终
身负责制；
（六）定期报告工程进度和项目资金使用情况；
（七）组织具有合法资质的中介机构对施工单位编制的工程决算报告进行审
计，其中重点工程决算报市、区审计机关组织审计；
（八）组织竣工验收。负责将项目竣工及有关技术资料整理汇编移交，并按
财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续；
（九）本办法规定履行的其他有关职责。
第十五条 城建项目建设依法实行招标投标制。其勘察、设计、施工、监理和有关设备材料的采购，都应依法实行招标。
城建项目建设依法实行工程监理制，以控制工程投资、安全、工期和质量。
城建项目建设依法实行合同管理制。政府投资的城建项目，项目法人必须按照国家有关规定，对工程的施工、监理、主要设备和材料采购进行公开招标并依法签订合同。项目法人不得在其负责的城建项目中承担施工、监理、主要设备和材料供应等工作。
第十六条 城建项目应按照批准的初步设计和概算进行建设。
因下列情形确需调整初步设计和概算的，项目法人应会同原设计单位提出方案，报原初步设计和概算批准单位批准后方可调整：
（一）不可抗力因素影响；
（二）国家重大政策调整；
（三）施工过程中因地质等自然条件影响需作重大技术修改的。
第十七条 城建项目施工必须严格执行国家法律法规及施工技术规范和标准，建立健全现场质量保证体系和目标体系，确保工程质量和文明、安全施工。
第十八条 市、区建设行政主管部门应当严格依法对工程质量进行监督检查，各有关行政管理部门按照各自职责做好相关监督管理工作。
第十九条 城建项目建成后，项目法人按财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》的规定，经审计后向市、区财政部门申请办理项目财务决算审批手续。
第二十条 城建项目建成后，项目法人必须按国家有关规定组织竣工验收，并自建设工程竣工验收合格之日起15日内将竣工验收情况报市、区建设行政主管部门备案。
第二十一条 项目法人应当自工程竣工验收合格之日起六个月内按规定向使用单位办理资产移交手续，并接受市、区建设行政主管部门的监督。城建项目工程保修期内由项目法人负责保修，工程保修期结束后，由使用单位负责维护。
项目法人应按照有关规定，建立健全建设阶段档案管理制度。办理资产移交手续时，一并移交工程档案资料。
第二十二条 城建项目涉及的地下管线施工应当与城建项目建设同步进行。各管线管理单位承担下列责任：
（一）服从建设行政主管部门、项目法人的统一协调和指挥；
（二）配合市、区建设行政主管部门和有关主管部门组织进行的前期工作，
提供相关基础资料；
（三）按照批准的施工图设计和工期进度组织管线施工；
（四）工程竣工后，向规划等有关主管部门提供管线档案资料。
第四章 违规处理
第二十三条 参与工程咨询、招标代理、勘察设计、施工、监理等单位有违反相关法律法规行为的，由建设行政主管部门依法予以处罚，并将不良行为记入诚信档案。
第二十四条 城建项目管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或行政监察机关依法依纪给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。
第二十五条 当事人对行政机关的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或向人民法院起诉。
第五章 附 则
第二十六条 市、区发展改革、规划、国土资源、财政等部门，应当向市城建档案机构提供本部门管理的城建项目资料，由其分项目汇总、整理、保存城建项目建设全过程档案资料。
第二十七条 本办法由市建设行政主管部门负责解释。
第二十八条 本办法自2006年5月1日起施行。
一、存在的问题
（一）代理人素质参差不齐，很难为当事人提供完善的法律服务。
根据诉讼代理权的取得方式，代理人分为法定代理人和委托代理人两种。法定代理人是基于法律规定而产生的诉讼代理人，这里不做讨论。委托代理人是指接受当事人的委托而从事诉讼代理的人，在我国可以被委托担任诉讼代理人的有以下几种人员：1、律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的人员。2、经司法行政机关批准，从事法律服务的法律工作者。3、当事人的近亲属，主要包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹。4、有关的社会团体或者当事人所在单位推荐的人。5、经人民法院许可的其他公民。以上人员是我国法律明文规定的有代理权限的，除此之外的人都不能以代理人身份参加诉讼活动，但是在现实的诉讼过程中，却很难严格执行。律师担任委托代理人因为有法律明确规定，自不用说。关键是还有一部分代理人经常以公民身份代理当事人参与诉讼，且该部分代理人群体相对固定。这些人并非当事人近亲属，也非社会团体推荐的人，往往以当事人朋友自居，名为给朋友帮忙实为通过代理牟利。法院在审查他们的身份时，明知不符合代理条件，往往碍于情面，睁一只眼闭一只眼。更有甚者，一些因冤假错案被无罪释放的人员（如赵作海）也加入了代理人的行列，接受当事人委托代理诉讼，当然我们不是歧视他们，实在是他们根本不懂法律，有的仅仅是被错判后的服刑经历和被媒体大肆报道后的影响力。法律之所以要对诉讼代理人设置准入门槛，是因为诉讼活动专业性较强，只有通过系统的法律学习，懂得诉讼程序的人才能胜任，而当事人请代理人也正是基于此。这些没有律师执业资格的普通公民因没有进行过系统的法律知识业务学习，没有受过法律职业道德教育，又无人管理，综合素质参差不齐，根本谈不上保护当事人合法权益，更不利于人民法院审判工作的开展。反而使法官面临更为复杂的人员群体，审判秩序面临更加严峻的挑战。
（二）行业内部无序竞争，严重扰乱了正常的行业秩序和审判活动。
由于实践中缺少制度化的具体配套措施，相应的管理也没有到位，于是就出现了许多代理诉讼的“黑律师”、“土律师”。这些人归纳起来有两类：一是部分社会闲散人员，利用其掌握的法律知识，担当代理人，因其没有获得律师执业资格或法律工作者从业资格，只好以公民身份代理，目的是为了捞取代理费。二是个别常年在法院打官司的老官司户、老上访户，官司打多了，“久病成医”，对诉讼程序和法律知识有所了解，这便成为了“代理”诉讼的本钱。这部分人多数对法律知识的了解是一知半解甚至是片面和错误的，也正因此他们在法院的各场诉讼中往往是败诉的。因而对法院的处理结果往往不满意而长期申诉、上访，从心理上存在着对政府、法院、法官的不信任，甚至是一味固执地情绪对立。这一类人以公民身份代理案件，收取代理费并不是他们的主要目的，而是借助所代理的案件给法院出难题，发泄他们对政府、法院、法官的不满情绪。
这些“黑律师”、“土律师”都是凭借着对法律的一知半解，打着律师的旗号，大肆代理案件，收取当事人的费用。由于这些所谓的律师收费都比一般律师事务所低，而当事人出于经济考虑，就请他们代理，这样就严重扰乱了律师行业的秩序。但是，即便如此，由于没有专门的法律法规对此加以规范，加之三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照我国目前三大诉讼法对代理人的规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人，律师事务所也只能是望而兴叹。
如此多的人都加入到代理人行列，而为了要承揽业务，律师之间，律师与非律师之间就不断竞争，最终受害的是当事人和法院。就拿一件故意伤害案件来说，受害人在找到律师咨询赔偿费用时，本来根据法律规定能赔3万，而律师为了让当事人聘请自己作为代理人，就不尊重事实和法律，把法院能支持的不能支持的都加上，最后算了5万，并且还大言不惭的给当事人承诺。结果在开庭时，法官主持调解，受害人一方由于有律师算下的赔偿费用，胸有成竹的认为法院能支持自己的请求，最终双方分歧较大，不能达成调解协议。法院只好根据查明的事实和法律规定做出判决，结果判决赔偿受害人3万元。受害人由于有律师先前的误算，就错误的认为法院判决不公，进而提出上诉，启动了二审程序，结果二审维持原判，又引发了当事人的上访。这样一件本来经过一审调解就能结案的小案，就因为律师不负责任的承诺，就把一件案件的所有审理程序走了一遍，不但耗费了当事人的人力，还浪费了司法资源，其根源就是“律师”之间的无序竞争。
（三）法律缺失监管不严，使得代理人队伍不断壮大。
由于我国只有《律师法》对律师的职业道德、执业禁止、执业行为有详尽的规定，对法律工作者和一般的公民代理人都没有一部严格意义上的法律加以规范，使得这两类人员在进行民事代理时有很多空子可钻。法院在审查他们的代理资格时，往往没有法律的具体规定做支撑，有时明知不符合代理条件，但碍于情面也只好同意。加之司法行政部门在对法律从业者进行管理时，由于没有法律的明确授权，只能对律师的行为进行监管，对于其他两类人员违反了“律师禁止竞业”方面的规定，却没有具体的处罚措施。缺少法律规范，加之有关部门监管缺失，就为一般的公民代理人从事法律服务提供了便利条件，使得不论什么文化层次、什么学历的人都进入到这个行列，这就无形之中降低了法律从业门槛，最终导致了越来越多的的人加入到了代理人行列，壮大了代理人队伍。
二、存在上述问题的原因
一是法律服务市场不够规范，代理制度监管不严。我国三大诉讼法均规定了公民代理、律师代理诉讼制度。但因法律服务属于自由职业，且收入颇高，监管相对困难，使得从事该行业的人员素质差别较大，管理困难。法律服务市场已经没有限制，国家司法考试制度仅约束司法工作人员，对法律服务市场的影响在弱化。
二是法院对代理人资格的审查流于形式，无法监督。因法律对诉讼代理规定较为原则，亲戚、朋友、社会团体推荐的人均可以代理诉讼，几乎涵盖了所有的人，故审判实践中法官对代理人代理的资格审查已经没有了标准，变得流于形式，唯一可审查的就是代理人是否具备民事行为能力了，甚至具备律师资格的同一代理人在同一案件中可以在律师代理和公民代理中自由转换。法官面对混乱的法律服务市场和复杂的代理人群体，显得十分无奈。
三是代理人本身素质不高，不能严格遵守代理相关规定。法律服务市场的高利润和低风险吸引了大量不同层次的人员进入这一行业，这些代理人没有经过正规的法律教育，法律意识不强，法律知识残缺不全，不能有效配合法官工作，甚至也不能有效维护当事人合法权益。
四是缺少处罚依据，处罚不力也纵容了上述现象的存在。由于三大诉讼法为公民参加代理提供了依据，使得这些人接受代理没有了后顾之忧，只要能让当事人高兴，顺顺利利的挣到代理费，别的可以不管不顾。但是缺少有力的处罚依据，有些代理人即便违反了代理制度，侵犯了当事人的合法权益，有关机关也拿他们没办法。
三、诉讼代理人秩序混乱造成的危害
（一）不利于保护当事人的合法权益。法律是一门专业性较强的学科，从事法律职业更需要有较高的专业知识和良好的法律素养。我国之所以把通过国家司法考试作为从事法律工作的前提，就是基于此。另外我国《律师法》也规定，从事律师职业必须通过国家司法考试，而众所周知，司法考试被誉为中国第一考，可见其难度之大，如果没有受过专门的系统的学习是没办法通过的。通过司法考试的人，从事律师职业别的暂且不论，起码他对法律规定是熟知的。而一般的公民既没有接受过系统的法律学习，也没有基本的法律素养，对法律的认识只能算得上了解，但是由于利益的驱动，使得他们只管挣钱，不顾后果，即使不懂也要装懂，坑害了案件当事人，损害了当事人利益，让当事人既赔了钱又输了理。
（二）扰乱了正常的诉讼秩序。法律是严肃的，法庭是神圣的，这些道理从事法律职业的人都懂。但是一些公民代理人，虽然打着律师的幌子代理案件，但是却干着与律师身份不相符的工作。为了挣钱，不惜一切代价，自己所代理一方当事人败诉后，怂恿当事人上诉、上访，致使引发无休止的缠诉、缠访，使得原本很简单的案子搞得复杂化，走完了一审走二审，只要达不到当事人的满意就不能结案，搞得法院很是被动，浪费了有限的司法资源，加大了办案的成本，降低了法院服判息诉率。
（三）损害了法律的权威，削弱了司法机关在群众心中的威信。法律就是为了公正而设立的，人民法院作为国家司法机关，是掌握公正的天平。但是代理人秩序的混乱，竞争的无序，使得一些代理人为了能胜诉，挣到钱，有案源，能得到案件当事人的信任，就不惜花钱走门子，拉拢腐蚀司法人员，甚至编造伪造证据，致使案件判决显失公正，严重损害了司法机关的形象。个别基层司法人员在收到当事人的好处后，为了掩盖事实真相，在判决中轻描淡写，避重就轻，案件进入二审后，好多案件都实行书面审理，而二审法官由于案件多，只是对案件材料进行粗略的翻看，只要没有重大错误，一般都维持原判，致使上诉人的权益得不到维护，继而引发了更多的上访。凡此种种，都严重损害了法律的权威，削弱了司法机关在群众心中的威信。
四、规范民事诉讼代理的措施及建议：
（一）司法行政部门应加强法律服务市场监管，尤其是公民代理监管。诉讼法设置公民代理制度，是为了更好保护当事人的诉讼权利，决不是降低法律服务市场的门槛，更不代表无需监管，可以放任自流。司法行政部门应转变观念，采取切实得力的措施，维护国家司法考试制度在法律服务市场的作用和影响力，维护法律服务市场的秩序，让法律服务又好又快的发展。
（二）公民代理审查应严格规范，有据可循。随着法制进程的不断深化，公民的法律意识也不断增强，公民代理将更加常见。目前，司法行政部门对于法律服务市场的管理还局限于律师和法律工作者，其虽然对公民代理诉讼中假冒律师的行为拥有法定的处罚权，但对未假冒律师的公民进行的诉讼代理则无明文规定。为规范代理制度，方便当事人，司法行政部门应对本辖区内长期从事公民代理的人员进行登记，并组织法律资格考试，通过考试者颁发相关证明，使得法院在审查代理人资格时有据可循。
（三）各级法院对本院案件定期进行统计分析，对于经常不服从管理、不愿配合司法机关工作，甚至滥用诉权扰乱司法机关正常工作秩序的代理人，禁止其在本院代理案件，定期公布名单，并向司法行政部门出具司法建议，取消其代理资格，禁止其从事相关法律服务工作。
（四）各级法院要按照法律规定，严格审查代理人资格，尤其是公民代理。立案庭在案件立案、业务庭在案件审理时，应严格审查诉讼代理人的资格。公民个人代理案件的，应向法庭提供与被代理人属于近亲属的有关证明材料，或有关社会团体、所在单位的推荐证明等，以备法庭审查。对既非当事人的近亲属，又非有关的社会团体或所在单位推荐而要求或委托为参加案件代理的公民个人，法庭应拒绝其参加案件代理。
（五）加强宣传和法律援助工作，引导广大人民群众在诉讼时尽量聘请正规律师或法律工作者，建立专门的法律援助中心，加强对中低收入者法律援助，减少该部分以公民代理为牟利手段人群的市场。
通过上述措施，相信在不久的将来，诉讼代理工作中存在的问题能够有所改善。只有法律服务市场拥有一个良好的、规范的秩序，法律服务才能更好更快地发展，司法环境才能得到良好的改观，公民的合法权益受到切实保护，最终利国利民，实现人民幸福、社会和谐的目标。
【作者介绍】北安市人民法院。