南京市政府办公厅关于印发《南京市政府规范性文件审核与备案程序规定》的通知
江苏省南京市人民政府办公厅
宁政办发(2008)70号
南京市政府办公厅关于印发《南京市政府规范性文件审核与备案程序规定》的通知
各区县人民政府,市府各委办局,市各直属单位:
经市政府同意,现将《南京市政府规范性文件审核与备案程序规定》印发给你们,请认真贯彻执行。
二○○八年六月二十三日
南京市政府规范性文件审核与备案程序规定
第一章 总 则
第一条 为了进一步规范政府规范性文件的起草、审核和报送备案工作,加强规范性文件的监督管理,维护社会主义法制统一,促进政府决策的科学化、民主化、法制化,根据国务院《法规规章备案条例》、《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》、《南京市政府规章制定程序规定》和《江苏省规范性文件备案审查规定》等法规、规章规定,结合本市实际,制定本规定。
第二条 本市政府规范性文件的起草、审核和报送备案工作适用本规定。
本规定所称政府规范性文件(以下简称规范性文件),是指以市政府名义发布的,包括市政府(市政府办公厅)印发、批转(转发)的涉及公民、法人或者其他组织的权利义务,具有普遍约束力,在一定时期内可以反复适用的文件。
行政机关的内部事务管理制度、文件(包括人事、行政、外事、财务管理等事务)、向上级行政机关的请示和报告、对下级行政机关的批复、单纯转发的上级行政机关文件、对具体事项作出的行政处理决定等,不适用本规定。
第三条 规范性文件的名称可以使用“办法”、“规定”、“规则”、“细则”、“通告”、“意见”、“决定”、“通知”等,但不得使用“条例”。
第四条 规范性文件用语应当准确、简洁;条文内容应当明确、具体,具有可操作性。
法律、法规和规章已经明确规定的内容,规范性文件原则上不作重复规定。
第五条 制定规范性文件应当按照调研起草、征求意见、协调分歧、送审、法律审核、审议决定、签署、公布、备案等程序进行。
因发生重大灾害事件,保障公共安全和重大公共利益,执行上级行政机关的紧急命令和决定等情况,需要立即制定规范性文件的,经市政府领导批准,可以简化有关制定程序。
第六条 规范性文件的审核和备案应当遵循下列原则:
(一)维护社会主义法制统一;
(二)保障和监督行政机关依法行使职权,保障公民、法人和其他组织合法权益;
(三)依照法定职权和程序进行,权责一致;
(四)坚持有文必审、有文必备、有错必纠;
(五)及时、规范、公开。
第七条 市政府法制办公室和市政府办公厅在市政府领导下,依照各自职责分工,分别做好规范性文件的法律审核和报送备案工作。
第二章 规范性文件的起草和送审
第八条 起草规范性文件,起草单位应当主动征求相关部门和公民、法人或者其他组织的意见。对专业性内容较强的规范性文件,还应当征求有关专业机构和专家、学者的意见。
对所征求的意见、建议,起草单位应当研究处理;对分歧意见,应当主动进行协调;对协调不一致的,有关意见的协调和处理情况,应当在起草说明中说明。
第九条 规范性文件不得违法创设、增加下列内容:
(一)行政许可事项或者许可环节、条件;
(二)行政处罚事项;
(三)行政强制措施;
(四)增加行政事业性收费项目、提高收费标准;
(五)增加公民、法人或者其他组织的义务,限制公民、法人或者其他组织的权利;
(六)其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关规定的事项。
第十条 起草单位报请市政府审议规范性文件,应当提供下列材料:
(一)报请审核发布的请示;
(二)规范性文件送审稿;
(三)规范性文件的起草说明,包括制定的必要性、起草规范性文件的依据、拟确立的主要制度、措施和解决的问题、调研论证情况,征求意见及采纳处理的情况;
(四)起草规范性文件的主要依据,包括法律、法规、规章和国家政策以及市级以上行政机关的规范性文件;
(五)起草规范性文件参考的有关资料;
(六)征求意见的有关材料;
(七)其他需要提供的有关资料。
第三章 规范性文件的法律审核
第十一条 市政府办公厅收到起草单位送审请示后,按照规定程序办理。属于规范性文件的,经市政府分管领导批示,转送市政府法制办进行法律审核。
第十二条 市政府法制办对规范性文件的法律审核应当包括下列内容:
(一)是否违反制定机关法定程序和权限;
(二)是否与法律、法规、规章和国家政策,以及市级以上行政机关的规范性文件相抵触;
(三)是否与相关规范性文件相协调、衔接;
(四)是否擅自设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项;
(五)是否增设行政管理相对人的义务和限制其权利;
(六)具体规定是否适当;
(七)其他依法需要审核的内容。
第十三条 市政府法制办应当按照规定时限办结审核文件,并将审核意见书面回复市政府办公厅:
(一)一般规范性文件,自接到市政府领导批示之日起 10个工作日内审核完毕;
(二)市政府领导批示办理的急件,应当在规定期限内办结;
(三)涉及其他部门管理权限、内容较复杂,需要征求部门意见的规范性文件,可以延长20个工作日;
(四)对不属于审核范围的文件,应当自接到市政府领导批示之日起两日内提出意见。
第十四条 市政府法制办在审核规范性文件时,需要有关部门反馈意见、作出说明、提供依据或者协助相关工作的,有关部门应当积极配合,并在规定期限内予以答复和办理。
第十五条 规范性文件经市政府法制办审核后,按照下列规定提出审核建议和意见,并书面回复市政府办公厅:
(一)符合本规定第十条、第十二条规定的,提出“经审核,规范性文件内容与法律无抵触”的意见;
(二)有关部门之间存在重大分歧,经法制办审核协调,仍难以形成一致意见的,应当将主要分歧、有关部门和法制办的意见一并提出,报请市政府审定;
(三)因情势变更或者制定的主要依据将要作重大调整等制定规范性文件的基本条件尚不成熟的,建议退回起草部门重新起草或者暂缓制定;
(四)对超越制定机关的法定职权范围的,文件主要内容违背法律、法规、规章、国家政策以及上级行政机关的规范性文件的,建议不予制定,退回起草部门。
市政府法制办根据规定提出暂缓制定、不予制定、退回起草单位的审核意见之前,应当听取起草单位的意见。
第十六条 市政府办公厅收到市政府法制办的回复意见后,应当按照规定及时报送市政府领导审阅、签发。
第四章 规范性文件的备案
第十七条 建立和完善规范性文件报备制度和工作程序。规范性文件报备工作应当有专门处室和专门人员负责。
第十八条 市政府法制办应当协助做好规范性文件的报备工作,及时核查普发性政府文件及其发文目录,明确专人对应当报备的规范性文件进行认定;发现存在规范性文件迟备、漏备现象的,应当及时将有关情况报告市政府办公厅。
普发性的政府文件及其发文目录由市政府办公厅提供。
第十九条 规范性文件发布后,报备机关应当按照规定时限将规范性文件的备案报告、正式文本、制定说明等报备材料,分别报送省政府、省人大常委会、市人大常委会备案。
规范性文件的制定说明应当包括制定依据、目的、主要内容的说明。规范性文件的制定说明,由规范性文件起草部门草拟初稿,市政府法制办按规定审核修改后,提交市政府办公厅。
报备材料应当按照规定格式制作,并一式5份报备。规范性文件报备时应当同时报送电子文本。
第二十条 报备机关应当对规范性文件的报备情况及时登记,建立台帐备查;报备工作中形成的相关材料应当定期进行整理、归档。
报备情况的台帐应当包括下列内容:规范性文件名称、文号、发布日期、起草单位、报备日期、报备人、备案机关、是否存在问题及处理情况等。
第二十一条 规范性文件备案实行统计报告制度。报备机关应当于每年1月31日前,将市政府上一年度制定的规范性文件目录报送法定备案监督机关。
第二十二条 市政府法制办应当于每年第一季度内,对上一年度规范性文件的制定、审核和备案情况进行总结,形成书面报告上报市政府,并按规定程序报送省政府、省人大常委会、市人大常委会。
第五章 附 则
第二十三条 规范性文件的有效期限一般为5年。但程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定除外。规范性文件规定的内容属阶段性工作的,应当在规范性文件中规定终止时间。
规范性文件实施满5年,确有必要继续实施的,执行机关应当在有效期限届满前6个月,对规范性文件的实施情况进行评估、论证,报经市政府确认后重新公布。未经重新确认公布的,该规范性文件自动失效。
第二十四条 建立规范性文件定期清理制度。市、区、县政府及其部门每隔两年应当进行一次规范性文件清理工作,对不符合法律、法规、规章规定,或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件,应当予以修改或者废止。清理后应当向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录。
第二十五条 本规定对规范性文件的调研起草、送审、法律审核、备案等程序未作规定的,按照有关法律、法规、规章执行。
第二十六条 区、县政府及市政府各部门制定的规范性文件,应当参照本规定的有关规定执行。
第二十七条 本规定自发布之日起施行。
论财产权的双重性——个人权利和社会责任并存
姚俊 南昌大学法学院
摘要:在宪政的背景下,作为公民基本权利基础的财产权需要保障。同时,国家为了公共利益的需要必须对财产权进行一些限制,以保障公共利益的实现,使整个社会整体的福祉得到满足。这就使得财产权具有双重属性,本文系统分析了财产权属性的两个方面,以期对财产权有更加深刻的认识。
关键词:财产权;属性;个人权利;社会义务
我国 2004 年修订后的《宪法》第 10 条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;第 13 条规定:“公民合法的私有财产不受侵犯”,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法对行政征用补偿制度的这一规定,开辟了公民私人自治的领域,界定了政府公共权力的范围。同时,为我国行政补偿制度的建立提供了宪法依据。如今,“无补偿即无征用”已经成为国家限制财产权制度的重要立法和执法理念。要征用又要补偿是由财产权的属性决定的。
一、财产权——个人权利的核心
一般意义上的财产权指的是一种个人权利,即公民对其财产可自由拥有(即排他性的和永久性的控制)、使用、管理(决定由谁使用以及怎样使用财产)、收益(从个人使用或他人使用中获得利益)或处分(包括转让、赠与、遗赠、消费、浪费、改变以及销毁等)。 人们对财产的排他性的和永久性的控制既反映了人与物之间的关系,也实质上体现了人与人之间的关系。宪法上的财产权和民法上的财产权是有区别的。宪法中的财产权乃属于宪法上的一种基本权利,与宪法上的其他权利一样,均是公民针对国家而享有的一种权利,即公民所享有的、为国家权力所不能不法侵害的一种权利,直接的反映了公民与国家权利之间在宪法秩序中的关系;而民法上的财产权主要属于公民对抗公民、或私人对抗私人的一种权利,由此形成了作为平等主体的私人之间的财产关系。 财产权作为宪法上的基本权利是有其历史渊源的。
洛克在《政府论》中指出,不论我们就自然理性来说,人类一出生即享有生存权利,上帝既将世界给予人类共有,亦给予他们以理性,让他们为了生活和便利的最大好处而加以利用,土地和其中的一切,都是给人们用来维持他们的生存和舒适生活的。财产权的思想源头在自然法思想中可以找到,近代资产阶级革命始终充斥着财产权保护的斗争。随着近代国家的产生,封建历史的终结,统治权和土地所有权开始分离,分别归属于国家和个人。特别是经过近代资产阶级革命,财产权的宪法保障得以确立。1789年法国《人权宣言》第17条把财产权宣称为一种“神圣不可侵犯的权利”。被作为人类历史上第一部宪法性文件的《自由大宪章》,其核心内容就是关于自由和财产的保障:“未经全国公意许可,国王不得征收任何免役税和贡金”,“凡自由民 ,非经其具有同等身份的人依法审判或者依照王国的法律规定 ,不得加以扣留、监禁、没收其财产”。“财产权神圣不可侵犯原则”是 17、18 世纪资产阶级革命的产物,它强调财产权是公民作为人所固有的权利 ,或作为一个人与生俱来的。不允许国家权力的任何侵犯。
财产权是一项极其重要的权利,它与经济、政治以及个人发展都具有密切联系,应当成为宪法上的一项基本权利。
1、在经济方面,财产权的保障和市场经济的要求是一脉相承的。经济要繁荣,就必须对财产权进行保护。人类的生存和发展有赖于财富的拥有和积累,没有明确的财富归属关系,任何人也就没有积极性去充分的利用它或防止被侵犯。在私有制社会产生以后 ,财富与个人之间才有了固定的归属关系 ,这种具体明确的归属关系 ,为人类的生存和发展 ,为社会进步和财富积累带来了自发的不息的动力 ,也带来了国家和法律对这种财富归属关系的确认和保护的责任和权力 ,从而使财富在法律上变成了财产 ,财富归属关系变成了法律上的财产权。 只有这样,才能在促进经济发展的同时,保障公民具有对国家权力进行限制抗衡的物质基础。
2、从财产权与政治的关系来讲,财产权是公民享有自由,免受国家任意干涉的必要条件。米尔顿.弗里德曼曾写道:当财富为众多的所有者所分享的时候,独立行动的各个所有者就难以对特定的个人的命运和自由进行独断性的决定,为此,从比较政治的观点而言,个人的经济自由得到广泛保障的国家,一般也存在相对广泛的政治自由。 宪法保障公民的财产权,一方面保护了市民社会形成壮大的物质条件,有益于社会秩序的稳定,防止来自公共权力对人民财产权的侵害;另一方面,也有益于保护公共财产,使公共财产更加充分有效地为公民谋福利。
3、财产权是个人权利的基础,是实现其他权利的前提。如果财产权没有得到充分的保障,公民个人的其他权利也就丧失了实现的物质基础。当个人的财产权得不到保障时,个人不仅不可能对自己的行为承担责任,更不可能产生通过自己生产性的劳动来创造新的财富的动机,整个社会中人与人之间的关系就将处于混乱无序的状态。没有财产权作为依托的其他权利和自由只是空洞的权利和自由,不仅个人的生存失去了动力和条件,而且个人的自由也失去了保障。 可以说,没有财产权的充分有效的保障,个人的自我发展、人格健全就很难得以实现,文明社会的状态就迟迟不能进入。
另外,从政府的产生、职责来看,财产权是公民的极其重要的始源性的个人权利。创制政府的行为决不是一项契约,而只是一项法律;行政权力的受任者绝不是人民的主人,而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他们,也可以撤换他们。 政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利;而这一切都只是为了公共福利。 人民在自然状态种享有那种权利,但这种权利享有是很不稳定的,有不断受别人侵犯的威胁。对财产权的享有就很不安全、很不稳妥。这就使他们愿意放弃一种尽管自由却是充满着恐惧和经常危险的状况;因而他并非毫无理由地设法和甘愿同已经或有意联合起来的其他人们一起加入社会,以互相保护他们的生命、特权和地产,即我根据一般的名称称之为财产的东西。因此人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,是保护他们的财产。 可见,政府的唯一的目的在保护公民的财产权,其存在的唯一的合理性基础乃是为公众福利。
财产权的保障有其历史渊源,对政治、经济以及个人的发展都具有重要作用,政府成立的目的是为增进公共福祉的。各国宪法对财产权的保障都有明确规定,但也同时规定财产权的行使范围,对财产权进行合理的限制。
二、财产权的社会责任(社会义务)
个人对其所有之财产拥有占有、使用、收益、处分的绝对自由,“人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,便是保护他们的财产”。这成为财产个人主义、所有权绝对思想的基石。财产权在一般的意义上指的是政府不得任意侵犯私人对自己拥有的财产的自由支配,但这样的财产权因保障了既得权利而与社会权背道而驰,因为有效实现社会权利是需要对财富和资源进行重新分配的。因此,财产权另一方面的意义是指财产权只能是在一定范围内的财产权。 这种定义可以从西方早期的启蒙思想中获得佐证。比如说:集体的每个成员,在形成集体的那一瞬间,便把当时实际情况下所存在的自己——他本身和他的全部力量,而他所享有的财富也构成其中的一部分——献给了集体。 社会契约使民主政治法治化的逻辑起点和历史起点,是天赋人权的逻辑发展。社会契约论的国家学说是建立在自由合意的契约这一观念基础之上的。其要义是:自然状态下的人们在自然法的指引下,在自由、平等的基础上就某些自然权利的交换达成其协议,并依据协议建立国家,制定宪法和法律,从而得到一种确定的社会秩序以保护自己的天赋人权。 可见,财产权保障产生之初就已伴随着对财产权的限制,具有相对性。要求每个人在主张自己的财产权时,同时应尊重别人的财产,还得考虑公共利益的需要。
个人的权利自由被放大到已经严重影响人们权利行使和社会经济发展,使得资本主义私有经济的发展引发一系列社会问题。特别是随着工业化社会的到来,贫富分化的悬殊、市场机制的失灵、社会矛盾的加剧等一系列问题,使得国家对社会经济的大规模介入和干预不可避免。福利国、行政国成为人们不得不接受的现实,绝对的财产权理论更是显现出难以克服的弊端。
进入20世纪之后,许多传统的资本主义国家先后或多或少地采行社会改良主义的方式,企图在维持资本主义私有制的前提下,相对限制私人财产权,强调公共福利,从而实现了从近代自由国家向现代社会福利国家的转型。 不仅国家的积极行动改变着财产权神圣不可侵犯的定理,而且学术界也开始对过去的私有财产神圣不可侵犯的学说进行了反思,形成了各种不同的理论学说。
19世纪末德国学者耶林倡导的所有权义务论、法国宪法学者狄冀倡导的社会连带主义就是其中代表。所有权义务论亦称为所有权社会化理念,耶林在其名作《论法律的目的》一书中指出,所有权行使的目的,不应仅为个人的利益,同时亦应当成为社会的利益。人们的所有权之所以受到他人的尊重,是因为它具有有益于社会的机能。狄冀认为,人在社会中生存,它永远并只能和其他同类一起在社会中生存;人类是一个原始的自然实体,绝不是人类意愿的产物,因而所有人无论过去、现在,或者将来都是人类群体的一部分。人们虽然各有所需,但此种需要绝非个人之力所能满足,而只能通过共同生活才能获得满足。由此可知,“人”,一方面是独立的个人,另一方面则是社会中的一分子。由于其是独立的个人,所以有其独立的特殊性;由于其为社会中的一分子,故又具有社会连带性。耶林的所有权义务论和狄冀的社会连带主义法学理论打破了近代以来将财产权视为个人自由的基础和限制政府权力手段的神话,使人们认识到财产权不过是与其他权利无甚区别的法律权利,并非公民自治的渊源和对国家权力的限制。
这些理论的提出和探析不仅为我们认识财产权社会化的深层原因,同时也为财产权形态的这种转变提供了相应的理论依据。与上述理论相联系 ,宪法对公民的财产权由绝对保护转向相对保护。以保障基本权利的存在为前提 ,以保障公共利益的实现为目的。
财产权利观的这种剧烈变化直接反映到了宪法条文之上。自 1919 年德国魏玛宪法以来各国宪法都抛弃了私人财产权绝对、不受任何限制的理念,转而倡导对私人财产权进行必要的限制。如魏玛宪法第 153 条第 1 款规定:“所有权,受宪法之保障。其内容及限制,由法律规定之”;第 3 款规定:“财产伴随着义务。其行使必须同时有益于公共福利”。战后日本宪法第29条规定:“财产权不得侵犯”;“财产权之内容,应由法律规定以期适合于公共福利”。法国1946年第四共和国宪法序言,其第9段规定:“一切的财产、一切的企业的收益,都具有国家的公共义务和事实上的独占的性质••••••”
特别是二战后各国宪法的发展更加体现了财产权利观的变化,对私有财产给予了更多的限制或课以更多的义务。从各国宪法规定来看,在现代社会国家里,私人财产权作为一项基本人权要受到以下一些限制:第一,财产权“伴随着义务”,即财产所有人有使用其财产的义务,否则得由有使用能力之人使用其财产。第二,财产权的内容和范围“由法律规定”,即有关财产权在一般状态下的边界,由立法机关在合理的自由裁量范围内通过具体的立法来创设。第三,在一定条件下,国家行为可依照一定程序直接限制乃至剥夺私人财产权,如各国宪法中规定的征收、征用、国有化、没收、财产刑等。当代各国普遍存在一种“私法公法化”现象,最明显的表现便是“所有权的行使日益受公法的限制”。
因此,当财产权神圣、绝对的神话被打破时,宪法便赋予政府基于公共利益的需要对私人财产进行征收征用的权力。基于这种宪法授权,无论财产所有者是否愿意,政府均可按照法律规定的条件强制取得私人之财产。这样,政府基于社会公益的需要享有的征收权构成了对个人财产权的实质性的制约,反过来为了保护个人财产权,宪法又对政府的这种征收设置种种限制。从来没有哪个制度否认过政府的征收权,重要的是征收的法律限制。 因为这种限制是在以人权保障为核心的宪政理念下和财产权社会化的背景下所必须的。
从以上的阐述我们可以知道,财产权是公民的基本权利 ,是公民个人权利的核心、基础,要保障公民真正的自由和尊严 ,国家必须对公民的财产权予以最大限度的维护与尊重。同时,由于财产权的社会性被法律所确认,公民的个人财产权具有促进公共利益实现的义务,必须为实现为公共福祉作出应有的牺牲,受到各种各样的限制。正如学者张千帆所说:财产权的概念包含了个人权利与社会责任这两个相互矛盾的要素。财产权的内涵,应从个人权利和社会责任这对矛盾的协调中来把握,应从限制国家干涉财产权的角度来把握。财产权中的个人权利与社会责任的冲突与协调,集中体现在一个国家的财产征收或征用制度上。
三、结语
一方面肯定私人的财产权,另一方面强调其社会性,这是现代宪法财产权制度的特色。财产权的保护是宪政建设的一个支撑点,历史表明,侵害财产权的最大危险源于公共权力的滥用。征收是国家强制剥夺或限制人民财产权的主要手段,因此保障公民财产权最有效的方法就是对征收进行严格限制,并且以公平的补偿作为实施征收的前提条件。
在宪政背景下,作为公民基本权利基础的财产权需要保障。同时,国家为了公共利益的需要必须对财产权进行一些限制,以保障公共利益的实现,使整个社会整体的福祉得到满足。公民个人也是社会整体中的一员,既具有独立性又具有社会性。因此,保障财产权与为实现公共利益限制财产权在本质上是一致的。
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