实施《道路交通安全法》现状问题及对策初探

徐凤林


　　《中华人民共和国道路交通安全法》颁布实施以来，公安机关紧紧围绕“保民安、促民生、顺民意、强民警”工作目标，强化领导，狠抓落实，严格执法，热情服务；各相关部门各司其职，各负其责，依法强化道路交通安全管理工作，使《道路交通安全法》得到较好的贯彻执行。

　　一、现状

　　1、交通法规宣传教育取得新成果。 一是加强了对宣传工作的组织领导。建立了政府统一领导、部门依法监管、单位协调配合、群众广泛参与的宣传工作机制。 二是结合“五五”普法开展了交通安全“进农村、进社区、进单位、进学校、进家庭”的“五进”宣传活动。三是举办了交通法规专题讲座、文艺演出并播放专题片；开展了图片展览、发放宣传资料并张挂横幅标语；设立了宣传咨询点 ，通过形式多样的法规宣传，使公民的交通安全意识不断增强。

　　2、道路交通管理水平有了新提高。以适应新时期交通安全需求为导向，以预防和减少重特大事故为目标，充分发挥各职能部门及交通安全委员会的作用，强化交通安全社会化管理，不断完善“五整顿”，“三加强”的工作机制，促进交通安全任务的分解和责任共担，形成了齐抓共管的良好氛围。公安机关会同安监、教育、交通、城管、农机等相关部门加大对客运车辆，运送学生车辆，危险化学品车辆，农用车辆的监管力度，加强了对车辆和驾驶员的管理，严格考试标准，规范考试程序，提高培训质量；严把机动车辆检验关和上牌关，强制报废各类机动车，最大限度地预防和减少了重特大交通事故的发生。

　　3、服务经济工作大局取得新成效。近年来，交警部门公正执法水平不断提高，执法程序不断规范，服务意识不断增强。一是规范了执法程序。改变了交警当场随意处罚的状况。建立和完善了执法责任倒查、优劣卷评选等工作机制，落实了 “谁主管谁负责，谁出警谁负责，谁出问题谁负责”的责任追究制度。二是认真执行各项政令。去年，交警大队完成市委、市政府交办的警卫任务处置突发事件多起。 三是以服务新农村建设、方便群众为目标，牢固树立“先服务、再规范、后管理”的理念，组建交警流动车管所，提供优质便捷的车管服务，树立了人民警察的良好形象。

　　4、道路交通基础条件有了新改善。紧紧抓住国家政策机遇，加大道路交通基础设施建设投入力度，使我市道路交通条件得到了较大改善。一是加强道路建设。市政府和交通部门努力向上争取资金，加大 投入，修建了通乡公路和通村公路，完成了G12高等级公路和S204二级公路建设。对损毁路面、危桥进行维修和整治。 二是加强安全设施建设。在市区三个路口安装了交通指挥信号灯，固定电子警察，配备了雷达测速设备。对城区主道交通标线、交通标志、护栏进行了维修、更新和增设，使我市道路交通基础条件有了新改善。

二、问题

　　《道路交通安全法》贯彻实施以来，公安交警部门和相关职能部门做了大量卓有成效的工作，但也存在一些不足和薄弱环节：

　　一是交通安全宣传不够深入，全民参与的社会化宣传教育还不到位，公民的交通安全意识和法制观念还需尽快提高。

　　二是交通设施 相对滞后，市区停车场建设、安全设施不到位；警力不足、个别民警素质不高，不能胜任新形势下公安交管执法工作的要求，队伍建设有待加强。

　　三是交通秩序管理有待于加强。套牌车、报废车辆违法行驶现象存在；非法营运扰乱了正常的营运秩序，增加了城区交通压力；个体摊贩占道为市造成道路拥挤；校车超员现象普遍存在，安全隐患较大。

二、对策

　　第一、深入宣传交通法规，进一步增强全民的交通安全意识。要围绕“降事故、保安全、保畅通”不断加大道路交通法规宣传力度，整合宣传教育资源，把《道路交通安全法》纳入"五五"普法总体规划，认真制定方案，切实组织实施。广播、电视等媒体要依法履行道路交通安全宣传教育的义务，定期利用新闻报道、案例剖析、公益广告等形式，普及道路交通安全知识，提高全民法制意识。教育行政部门、学校要将道路交通安全纳入法制教育内容，并将学生遵守道路交通法律、法规情况纳入操行评定，使学生自觉遵守交通规则。

　　第二、加强执法队伍建设，进一步提高交通管理水平。要牢固树立“立警为公、执法为民”的理念，大力加强事故预防工作和执法规范化建设，严格落实“交警警务公开”制度，出台便民利民措施，端正执法理念，严格执法程序，统一执法尺度，规范执法行为，既严格执法，又热情服务。要加强廉政建设，坚决防止和杜绝人情案、关系案。要加强交通管理能力建设，拓宽车管服务渠道，提高车管服务水平，加大逃逸事故侦破工作，不断提高交通行政执法水平。要加强内部管理监督，完善检查考核，健全监督机制，促进法律的正确贯彻实施，努力实现“两降一升”公正和谐的执法目标。

　　第三、完善交通设施建设，进一步优化交通安全环境。要加强交通线路建设改造，科学设置市区停车场，解决机动车乱停乱放问题，提高 车辆的通行率。要加快道路交通安全管理设施建设，建设完善现代化交通标志标线、信号灯等交通设施。要落实道路交通安全管理工作的经费保障，进一步改善交通执法装备，增加警力，加大科技投入，确保道路交通管理工作的正常开展。

　　第四、实行部门联动，进一步推进道路交通安全综合治理。交通、建设等部门在新建、改建、扩建道路、桥梁时要按照规定和规范，合理设置完善交通标志等交通设施，及时消除道路安全隐患。规划部门在审批城市道路沿线的大型建筑及其他重大建设项目时，要事先征求公安交警部门的意见，组织进行交通影响评价。 教育部门要协助公安交警狠抓校园周边交通安全隐患整治，加大对校车的监管力度，确保学生行路安全。农机部门要加强对拖拉机等农用机械的登记发牌管理，加大对农机驾驶人员的安全教育，严格农机驾驶证的考核发放。各车辆管理单位要按照公安交警部门的要求，落实交通安全责任，整改安全隐患，防范和减少交通事故。保险公司要从大局出发，增强社会责任，积极开展交通事故第三者责任险保险业务。政府要积极推行交通事故社会救助资金的建立。





建议统一残疾辅助器具赔偿年限及配置标准

秦多雄


　　在诉讼实务中，法官、律师经常遇到因伤残需要配置残疾辅助器具的问题。由于现行法律及司法解释未对残疾辅助器具赔偿年限及配置标准作出统一的规定，在实践中有两种判法，其赔偿数额差距甚大。对当事人来说，在适用法律上的不统一，造成新的司法不公；对于审判机关来说，由此而产生当事人不服上诉、申诉等缠讼事宜，造成司法资源的浪费；对社会来说，案结事未了，易产生新的不和谐、不稳定因素。因此，有必要从立法上来统一，明确规定残疾辅助器具赔偿年限及配置标准，做到有法可依、依法办案，案结事了，彰显社会公平正义。
　　司法实践中的困惑：案同判不同，负担大不同
　　案例1 2006年11月11日凌晨3时许，冯冬驾驶小客车因两车相撞，将在道中候车的吕宁左小腿挤压毁损伤，行左大腿中下3/1裁肢术，2007年5月8日，T市C假肢矫形器C分公司出具证明一份：吕宁适宜安装气压膝关节大腿假肢一条，价格为38，500元，使用年限为4-6年，每年维修费用为假肢价格的5%。C市法医学会司法鉴定所出具司法鉴定书一份，残疾用具费参照C市X医院假肢中心价格，安装大腿假肢1条需2.2万元，假肢使用年限5年，每年维修费用为假肢价格的5%。一审判决按余命计算，按5年使用年限需更换假肢5次，判假肢费用231，000元。冯冬不服上诉，重庆市中院改判“根据相关法律规定及该分公司出具的假肢装配鉴定证明书，吕宁已安装38，500元假肢一幅，依据每5年尚需更换一次，共还需要更换3次，一审法院共主张5幅残疾辅助器具费欠妥，应予纠正”，终审判决假肢费用为192，500元。（参见中国法制出版社出版《道路交通法律纠纷处理一本通》第413页《交通事故损害赔偿中的残疾辅助器具费用如何确定？》一文）该判例确认和主张的残疾辅助器具费用赔偿年限不是按余命赔偿，而是按20年赔偿。
　　案例2 2008年4月9日阳新某校学前班5岁半女童刘某横穿公路被车轧压发生交通事故，致左下肢大腿三分之一处截肢，某假肢厂司法鉴定意见，假肢每2年更换一次，每年维修费为假肢价格的10%，湖北省人均预期寿命为73.5岁。一审法院依此判决需更换假肢34次，赔偿假肢费用493，332元。（如按20年赔偿，则需费用150，000元）。现被告车辆驾驶人不服已提起上诉。
　　以上两个案例给我们提出的问题是：1、残疾辅助器具费用赔偿年限是按20年赔偿，还是按余命（人均预期寿命减事故时的实际年龄）赔偿？2、同类产品的使用年限是两年还是五年，还是另有其它使用年限？3、同类产品的价格如何确定。
　　立法不明确，地方规定、标准各异
　　现行有效的法律对残疾辅助器具费是否应予赔偿没有明确规定。“民法通则”第一百一十九条：“侵害公民身体造成伤害的，应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成死亡的，并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用”。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见（试行）１４６条：“侵害他人身体致使其丧失全部或者部分劳动能力的，赔偿生活补助费一般应补足到不低于当地居民基本生活费的标准”；“产品质量法”第三十二条　“因产品存在缺陷造成受害人人身伤害的，侵害人应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用；造成受害人死亡的，并应当支付丧葬费、抚恤费、死者生前抚养的人必要的生活费等费用”。以上均无应赔偿残疾辅助器具费的规定。
　　2010年7月1日方始生效的“侵权责任法”对此有了明确的“说法”。“侵权责任法”第十六条：“侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成残疾的，还应当赔偿残疾生活辅助具费和残疾赔偿金。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金”。但本法亦未对残疾生活辅助具费赔偿年限及配置标准作出明确规定，留待司法解释解决。
　　现行司法解释虽有规定，但含糊不清，模棱两可，可操作性差。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十六条：“残疾辅助器具费按照普通适用器具的合理费用标准计算。伤情有特殊需要的，可以参照辅助器具配制机构的意见确定相应的合理费用标准。　　辅助器具的更换周期和赔偿期限参照配制机构的意见确定”。该司法解释将残疾生活辅助具费这么重大的赔偿事项由配置机构来确定，将司法确认权交由商业性的制作公司来行使，失之草率。正是由于这种草率的处理，导致各家配置机构在使用年限及配置标准上的各自为政，价格不断攀高，年限越来越短，赔偿义务人叫苦不迭。对此项鉴定法院是否参照态度迥异，当事人亦多方质疑重复鉴定，人为增加了诉讼的难度，增加了当事人诉讼成本，亦引发社会对“司法公正”的质疑问责。
　　㈠、一些地方法院自定“规矩”，赔偿期限有二十年的，也有七十岁的：
　　上海市高院规定最长不超过二十年：2005年12月31日，上海市高级人民法院《关于下发〈关于审理道路交通事故损害赔偿案件若干问题的解答〉的通知》第五条：……我们认为，依据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第三十二条的规定，残疾辅助器具的赔偿期限应参照护理费的赔偿期限确定。即：残疾辅助器具费的赔偿期限根据受害者的年龄、健康等状况等因素确定，但最长不超过二十年。超过确定年限后，赔偿权利人向人民法院起诉请求继续给付残疾辅助器具费用的，经法院审理查明，赔偿权利人确需继续配制辅助器具的，法院应当判令义务人继续给付残疾辅助器具费用五至十年”（见中国法制出版社出版《道路交通法律纠纷处理一本通》第366页）。
　　重庆市高院规定最长不超过二十年：2006年11月1日正式施行的重庆市高级人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的指导意见》 第三十条：“国产辅助器具费一般参照当地民政企业关于国产普及型的配制费用的标准确定。受害人要求一次性支的，可以支持，但最长不超过二十年。”（见中国法制出版社出版《道路交通法律纠纷处理一本通》第369页。本文案例1即是重庆市某中院的终审判决，体现了上述指导意见的精神）。
　　四川省高院规定赔偿期限按70年计算。四川省高级人民法院、四川省公发厅、四川省民政部（2001）第320号《关于印发〈交通工伤伤害意外人身损害中伤残人员假肢辅助器具暂行办法的通知〉的规定》：假肢辅助器具的使用年限按70年计算，即以伤残人员定残之日起，连续计算至70周岁……”
　　湖北大冶市人民法院在相关判例“残疾辅助器具费的赔偿年限，国家没有统一规定，根据司法实践和实际情况，一般不超过二十年”。
　　㈡、在使用期限及相关费用上各地标准不一，金额相差悬殊。
　　四川省高级人民法院、四川省公发厅、四川省民政部（2001）第320号《关于印发〈交通工伤伤害意外人身损害中伤残人员假肢辅助器具暂行办法的通知》的规定》：……其中定残时年龄在18周岁以下的，其假肢使用年限按五年更换一次；18-50周岁，每七年更换一次；50-70岁，每九年更换一次。假肢费用包括安装和维修费用，1.8~2.2万元一具。
　　重庆市工伤职工配置辅助器具费用限额（2004年1月施行），大腿假肢使用年限五年，含训练费，7400元/具；
　　杭州市工伤职工配置辅助器具管理办法（杭劳社工伤〈2005〉192号），大腿假肢9000元/具；
　　云南省调整企业职工辅助器具配置项目及标准：大腿假肢气压关节合金材料，使用年限五年，每具费用1.5~2.2万元；
　　安徽省工伤职工辅助器具配置管理办法（试行）的通知：大腿假肢定额标准4000元/年；
　　河北省工伤职工辅助器具配置项目及费用限额标准：大腿假肢使用期限三年，每具1万元；
　　山西省工伤职工配置辅助器具管理办法（试行）：国产大腿假肢使用年限三年，每具7000元；进口使用年限6年，每具1.2万元。……
　　本文案例1重庆某假肢厂假肢每具38，500元，使用年限4~5年，维修费每年为假肢价格的5%。
　　以上地方政府机关规定，假肢使用费用平均每年约3000-4000元以内。但假肢配置企业的价格却远高于此，如本文案例1大腿假肢每年费用9625元，案例2为7500元每年。两相比较，相差在1~1.5倍。而法院往往参照假肢配置机构意见，而不考虑地方政府的规定。
　　由此产生的现实问题
　　法律无统一规定，造成区域上的司法不公。既然法律无明确规定，司法解释又说不清楚，那就各吹各号、各弹各调吧！如四川省就直接规定按70年赔偿，上海市、重庆市则规定最长不超过20年。受害人获得的赔偿年限，就看你是在何地何法院打官司，如发生在四川省或其它地区，受害人可按70年或更长年限赔偿；如湖北省某假肢配置机构出具的配置年限为73.5年，对赔偿权利人有利；如损害发生在上海、重庆，按最长不超过20年赔偿则赔偿义务人可少赔。因“地”不同，结果迥然不同。因“地”不同，造成区域上的司法不公。
　　配置标准不统一，造成“同肢不同价”，在义务人的负担上不均衡，有悖于社会公平正义。在假肢的使用年限上，最低的2年，最长的9年；平均每年费用最低的3000元，最高的达9600元。也就是说，需配置相同的假肢，在甲地可获得3000元每年的赔偿；在乙地可获得9000多元每年的赔偿，人为造成“同肢不同价，同肢不同赔”。
　　形成新的社会矛盾。既然存在赔偿年限及赔偿标准的不统一，赔偿权利人就存在争取获得多赔的问题，赔偿义务人就存在能否减少赔偿的问题；权利人如未获多赔则心有不甘，义务人如不达到少赔的目的亦不罢手，新的社会矛盾就此形成。后果是当事人可能反复上诉，申诉，多次鉴定，案件久审不结，浪费大量司法资源，增加事人的讼累；在执行过程中当事人心理有抵触，可能不予配合，导致案子久执不下，甚至产生暴力抗法的后果；赔偿费用过高，义务人无赔偿能力，导致矛盾激化、恶化，形成新的不稳定因素。大而言之，当事人可能就此对法律产生怀疑、丧失信心。
　　建议修改“解释”，统一立法
　　残疾辅助器具赔偿年限可考虑与伤残或死亡赔偿金、后续治疗费赔偿年限一致，最长不超过二十年。人的生命、健康是无价的，每个人在社会中的角色定位及其体现的生命、健康价值亦是不同的；有的人一生创造的价值富过敌国，有的人一生辛劳也仅养家糊口；用同一标准来赔偿不同个体的劳动能力的丧失从理论上来说是不公正的。但法律赔偿标准是抽象的，是从整个社会现实形态中所归纳出来，适用于大多数人的标准，从这个角度来说，残疾赔偿金、死亡赔偿金按年人均可支配收入、赔偿20年的标准就不失为一个现实公正的标准。这个标准填补的不是个案中特定的人的财产损失，而是社会中大多数人综合平均的财产损失，其赔偿不是等值赔偿、全部赔偿、绝对公正赔偿。比如：一个10岁的儿童的残疾赔偿金赔偿20年，一个60岁的老人的残疾赔偿金也赔偿20年，有何同一性、可比性呢？因而，现行赔偿标准的价值取向是一个概括的、抽象的、综合性的补偿。虽然法律上有残疾赔偿金、死亡赔偿金的“赔偿”字眼，但其实质不是赔偿而是“补偿”。后续治疗费的赔偿亦是如此。由此及彼，在残疾辅助器具费用的赔偿上，如按“余命”计算，则其质是“全部赔偿”而不是“补偿”，一个人的寿命是多少？能必然地活到70岁或更多吗？按一省或一市公布的预期寿命等同于个体的实际寿命吗？如按“余命”计算更合乎道德，则残疾或死亡赔偿金、后续治疗费等均应按“余命”赔偿。依此理，既然残疾或死亡赔偿金、后续治疗费等均是按最长不超过20年赔偿，则上海市、重庆市的规定至少在现阶段是符合立法本意和实际情况的，值得立法机关借鉴。
　　配置费用标准由最高人民法院院会同民政部统一制定。残疾辅助器具的生产、管理是由民政部门负责的，具有福利性质。制作、配置企业一般均是民福企业，企业是微利的。法律亦规定残疾辅助器具是普及型的。残疾辅助器具特别是假肢等使用年限长、价值高的产品，国家均有行业质量标准。因此，相同产品的制作工艺，材质、对生产工人的要求，应该无大的差别。可以认为，同一产品的使用年限应该相同，价格可以因地区制作成本的不同略有差异，其使用年限、销售价格、维修费用是可控的，是可以统一规定配置标准的。制定标准时，可借鉴四川省的作法，按年龄段确定使用年限，具体到某个年龄段每年假肢费用是多少。也可由最高院、民政部组成专家委员会，对大型残疾辅助器具价格进行招标，在同一时间段、同一年龄段内保持价格的相对稳定合理。该规定应具有司法解释的效力，各级法院相同赔偿案件需配置残疾辅助器具的，可不必经过假肢制作单位或司法鉴定机构再搞一个证明或鉴定，直接套用，以节省当事人的举证费用，及缩短审理期限（不考虑司法鉴定的时间）。
　　允许分期给付或据实支付。即使本案案例中的假肢费用按20年计算，绝对赔偿数额还是高达十几万甚至更高，加上残疾赔偿金、医疗费等费用，个案的赔偿额最低在30万元以上，依靠责任保险交强险的最高赔偿限额为12万元，是解决不了事故赔偿的全部问题。按司法解释，以上确定的费用应当一次性赔偿，如赔偿权利人同意给付定期金的，则义务人应当提供担保。在中小城镇或农村地区，赔偿义务人囿于赔偿能力，能一次性赔偿的很少，分期赔偿法院一般不会支持，提供担保除房屋等生活必需品外，亦无其它的有效财产可供担保，而居住的房屋不是真正意义上可供执行的标的物。现行的一次性赔偿之规定，增大了执行的难度，造成了一部分案件难以执行到位。既然强制执行欲速而不达，何不考虑从制度设计层面上找出路呢？因此，义务人暂无履行能力的残疾辅助器具费用可考虑分期给付，或由权利人按每一更换年限为周期由义务人凭据支付。当然，为保障义务人诚实信用，对义务人的偿付义务可采取一些制约措施。在这些措施都解决不了的情况下，是否可考虑在交强险社会保险基金内或社会慈善基金、民政福利基金内予以支持（类似于国家建立的刑事受害人救助基金），以保障残障人士的权益。
　　残疾辅助器具费不仅仅是假肢，还主要包括（1）肢残者用的支辅器、假肢及其零部件，假眼、假鼻、内脏托带、娇形器、矫形鞋、非机动助行器、代步工具（不包括汽车、摩托车）、生活自助具、特殊卫生用品；（2）视力残疾者使用的盲杖、导盲镜、助视器、盲人阅读器；（3）语言、听力残疾者使用的语言训练器、助听器；（4）智力残疾者使用的行为训练器、生活能力训练用品。（见王利明主编〈中华人民共和国侵权责任法释义〉一书第76页）。如均按70年或余命赔偿，则其中任何一项都可能有巨大的赔偿金额，导致义务人赔偿负担的加重或根本无力赔偿。如笔者曾咨询一件交通事故赔偿案例，受害人系一6岁女童，因事故致尿失禁，日夜均需使用纸尿布，按每天最低12元计算（4元/片，每天3片，（73.5-6）×12×365＝295，650元。因此，残疾辅助器具的赔偿费用在人身损害赔偿费用中是大项，不可等闲视之，应慎重处理。唯其如此，应当立法统一标准。

二0一0年五月




湖北太圣律师事务所律师 秦多雄