江苏省人民政府


江苏省人民政府令
第 88 号



《江苏省内部审计工作规定》已于2013年2月18日经省人民政府第2次常务会议讨论通过，现予发布，自2013年5月1日起施行。



省　长
2013年2月21日



江苏省内部审计工作规定


第一条 为了加强内部审计工作，促进经济社会健康发展，根据《中华人民共和国审计法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本规定。
第二条 内部审计是独立监督、检查和评价本单位及其所属单位财政收支、财务收支和其他经济活动的真实、合法和效益，以及本单位内部管理领导干部履行经济责任的行为。
第三条 本省行政区域内依法属于审计机关审计监督对象的国家机关、金融机构、企业事业组织、社会团体以及其他单位，应当建立健全内部审计制度，开展内部审计工作。
第四条 下列单位应当设立内部审计机构，配备与内部审计工作要求相适应的专职内部审计人员：
（一）管理和使用政府性资金、社会公共资金数额较大，或者所属单位较多的事业单位、社会团体和其他组织；
（二）地方银行、保险、证券等金融机构；
（三）国有资本占控股地位或者主导地位的大型企业；
（四）依据法律、法规规定应当设立内部审计机构的其他单位。
前款规定以外的单位，可以根据需要明确内部机构履行内部审计职责。
需要设立独立内部审计机构的单位，其中应当报机构编制部门审批的，按照规定程序报批。
第五条 乡镇人民政府应当建立健全内部审计制度，加强内部审计工作。
第六条 鼓励和支持民营企业、外资企业、农村集体经济组织等单位建立健全内部审计制度，开展内部审计工作。
第七条 设立内部审计机构的企业，可以根据需要设立审计委员会，配备总审计师。
第八条 内部审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识、业务能力和职业资格，定期接受内部审计职业培训和后续教育。
内部审计人员技术职务资格的考试、聘任以及待遇，按照国家有关规定执行。
第九条 内部审计人员应当依法履行职责，遵守内部审计准则，恪守职业道德规范。
内部审计人员不得兼职从事影响独立审计的经营或者财务管理工作。内部审计人员在实施内部审计时，与被审计对象或者审计事项有利害关系的，应当回避。
第十条 县级以上地方人民政府应当加强对内部审计工作的领导。
第十一条 审计机关指导和监督本行政区域内的内部审计工作，依法履行下列职责：
（一）根据国家有关法律、法规和内部审计准则，制定内部审计的具体办法；
（二）将内部审计指导工作列入审计机关年度工作计划；
（三）督促被审计单位建立健全内部审计制度，指导和监督内部审计机构、内部审计人员依照有关规定开展内部审计工作；
（四）检查和评估内部审计工作质量；
（五）指导和监督内部审计自律组织开展工作；
（六）总结、交流内部审计工作经验，表彰成绩显著的内部审计机构和内部审计人员；
（七）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十二条 审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督。
第十三条 县级以上地方人民政府行政主管部门领导和监督管理单位开展内部审计工作，依法履行下列职责：
（一）依据法律、法规以及审计机关和上级主管部门的有关规定，制定本部门、本系统内部审计制度和规范；
（二）检查、指导管理单位建立健全内部审计制度，开展内部审计工作；
（三）维护内部审计机构和内部审计人员的合法权益；
（四）法律、法规、规章规定的其他职责。
第十四条 实行内部审计制度的单位组织开展内部审计工作，主要包括以下内容：
（一）贯彻执行法律、法规、规章的规定，落实本级人民政府、审计机关和上级主管部门的工作要求；
（二）支持内部审计机构依法独立开展内部审计，保障内部审计工作所需经费和条件；
（三）支持内部审计人员行使职责，提供内部审计人员培训教育条件，保持内部审计机构人员结构配备合理；
（四）运用内部审计成果，促进审计整改，加强内部管理，提高政府性资金和国有资本的经济效益、社会效益与环境效益；
（五）法律、法规、规章规定的其他内容。
第十五条 内部审计机构和内部审计人员在本单位主要负责人或者权力机构的领导下，遵循独立、客观、公正的原则，依法行使内部审计职权，对其负责并报告工作。
第十六条 内部审计机构和内部审计人员对下列事项实施审计：
（一）财务计划或者单位预算和决算；
（二）财政、财务收支及其有关的经济活动；
（三）经济效益和绩效管理；
（四）内部控制和风险管理；
（五）本单位具有管辖权限的内部管理领导干部的经济责任；
（六）建设项目预算、决算；
（七）法律、法规、规章规定的其他事项。
第十七条 内部审计机构和内部审计人员依法独立开展内部审计，履行下列职责：
（一）要求被审计对象按时提供有关财政、财务收支以及相关经济活动的资料和电子数据；
（二）审核凭证、账表、预算、决算，检查资金和财产，检测财务会计软件，查阅有关文件、合同和相关资料；
（三）参加或者列席本单位及其所属单位重大经营管理决策、重大项目投资决策、大额资金使用等与经济活动有关的会议；
（四）对审计涉及有关事项，依法向有关单位和个人进行调查和询问，获取有关文件、资料等证明材料；
（五）对正在进行的转移、隐匿、篡改、毁灭有关财务会计和相关经济活动资料或者资产等违法行为，采取相应制止措施，并报告本单位主要负责人或者权力机构；
（六）对在审计中发现的问题，向本单位主要负责人或者权力机构报告，并提出处理或者改进建议。对被审计对象存在违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当予以纠正、处理的，经本单位主要负责人或者权力机构批准，在单位管理权限范围内作出审计决定；
（七）对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法应当给予处分的，提出移送主管部门或者纪检监察机关给予处分的建议；对依法应当由有关主管机关处理、处罚的，提出移送有关主管机关的建议；涉嫌犯罪的，提出移送司法机关的建议；
（八）法律、法规、规章规定的其他职责。　
第十八条 内部审计机构和内部审计人员应当遵守内部审计准则，按照本单位主要负责人或者权力机构的要求，遵循以下程序实施审计：
（一）制定年度审计工作计划，报经本单位主要负责人或者权力机构批准后实施；
（二）组成审计组，在实施审计前向被审计对象送达审计通知书；
（三）采取专业技术方法和合法程序获取审计证明材料；
（四）提出审计报告，征求被审计对象意见并报送本单位主要负责人或者权力机构审定后，送达被审计对象；
（五）经本单位主要负责人或者权力机构批准，下达审计决定，并对其执行情况进行督查；
（六）对办理的审计事项建立审计档案，并按照规定加强管理。
第十九条 被审计对象应当执行审计报告、审计决定，并在规定的期限内向内部审计机构和内部审计人员所在单位报告执行情况。必要时，内部审计机构和内部审计人员可以开展后续审计，检查被审计对象对审计报告、审计决定的执行情况，并向本单位主要负责人或者权力机构提交后续审计报告。
对审计报告、审计决定有异议的，可以向内部审计机构和内部审计人员所在单位主要负责人或者权力机构提出申诉。
第二十条 审计机关、社会审计组织应当尊重内部审计机构的评价和处理意见。经过测评认定的内部审计工作成果，可以作为国家审计、社会审计工作的参考依据。
第二十一条 违反本规定，未建立内部审计制度、开展内部审计工作的，由审计机关责令改正；情节严重的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予处分的，向有权机关提出给予处分的建议。有权机关应当依法及时处理，并将处理结果书面通知审计机关。
第二十二条 被审计对象有下列情形之一的，由内部审计机构和内部审计人员所在单位主要负责人或者权力机构责令改正，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不接受或者不配合内部审计工作的；
（二）拒绝、拖延提供与内部审计事项有关的资料，或者提供资料不真实、不完整的；
（三）拒绝执行审计报告和审计决定的；
（四）打击、报复、诽谤、陷害内部审计人员或者有关举报人的；
（五）法律、法规、规章规定的其他情形。
第二十三条 内部审计机构和内部审计人员有下列情形之一的，由本单位主要负责人或者权力机构责令改正，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）隐瞒审计查出的问题或者提供虚假审计结论的；
（二）玩忽职守给国家或者被审计对象造成损失的；
（三）泄露国家秘密或者被审计对象商业秘密的；
（四）滥用职权、徇私舞弊、以权谋私的；
（五）法律、法规、规章规定的其他情形。
第二十四条 内部审计机构和内部审计人员所在单位主要负责人或者权力机构的有关责任人有下列情形之一的，由有权机关依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）打击、报复、陷害内部审计人员的；
（二）授意、指使、强令内部审计机构或者内部审计人员出具违反法律、法规、规章规定的审计结论的；
（三）法律、法规、规章规定的其他情形。
第二十五条 本规定所称单位主要负责人，是指国家机关的行政首长或者其他法人组织的法定代表人。
本规定所称权力机构，是指企业法人依法行使决策权的组织机构。
第二十六条 本规定自2013年5月1日起施行。1998年9月25日省人民政府常务会议通过的《江苏省内部审计规定》（江苏省人民政府令第142号）同时废止。









坚持惩治犯罪与保障人权相结合立足国情与借鉴外国相结

陈光中

１９６６年３月１７日，第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，对我国１９７９年颁布的刑事诉讼法作出了一系列重大的修正。这次修正使我国的刑事诉讼制度朝科学化、民主化的方向迈进了一大步，成为我国刑事司法制度发展的新的里程碑，并得到了国内外的普遍好评。修正后的刑事诉讼法定于１９９７年１月１日施行。作为一名参与了这次刑事诉讼法修改全过程的学者，笔者拟就修改工作中涉及的几个带有一般经验性的问题，谈一下个人的体会，以期对我国刑事法律的进一步改革和完善，提供点滴有益经验，并有助于修正后的刑事诉讼法的贯彻实施。

一、坚持惩治犯罪与保障人权相结合的指导思想
惩治犯罪和保障人权是刑事诉讼目的不可分割的两个方面，片面地注重一面而忽略另一面，必然违背刑事诉讼法的根本宗旨。

犯罪是一种对国家和社会危害最大的违法行为，它侵犯公民的人身权、财产权和其他权利，危害国家安全、社会公共安全，破坏社会主义社会秩序，严重损害国家人民的根本利益和眼前利益。如果有罪不究，有罪不罚，任凭罪犯猖狂，祸国殃民，必将使民无宁日，国无安全，社会主义经济建设不可能顺利进行。为了有效地追究犯罪，惩罚犯罪，国家不仅要制定刑事实体法——刑法，对定罪量刑作出明确规定；而且必须制定刑事程序法——刑事诉讼法，为如何追究犯罪、惩治犯罪设置专门的机构，规定活动的原则和具体的程式步骤，以保证正确而有效地惩治犯罪。正因为如此，修正后的刑事诉讼法在开宗明义第１条中规定：“为了保证刑法的正确实施，惩罚犯罪，保护人民，保障国家安全和社会公共安全，维护社会主义秩序，根据宪法，制定本法。”


在当前社会治安形势还比较严峻的情况下，如何保证有力地打击犯罪，这是修改刑事诉讼法所十分关注的问题。修正后的刑事诉讼法采取一系列举措进一步完善了追究犯罪的机制，强化了打击犯罪的力度。主要有：１．新规定，对公安机关应立案而不立案的，人民检察院有权通知公安机关应当立案（第８７条）。２．扩大了拘留对象的范围，而把原第４１条第６项即“身份不明有流窜作案重大嫌疑的”改为第６１条第６、７项即“不讲真实姓名、住址、身份不明的”；“有流窜作案，多次作案，结伙作案重大嫌疑的。”而且对于后三种人，拘留期限可以延长至３０日（第６９条）。３．放宽了逮捕条件、羁押期限，将逮捕条件中“主要犯罪事实已经查清”改为“有证据证明有犯罪事实”（６０条）。新规定的羁押期限较原规定放宽之处有四：一是将规定包括拘留期限的侦查羁押期限，改为仅指逮捕后的侦查羁押，拘留期限另算（第１２４条），这一条增加了１０—１４天的羁押期。二是，犯罪嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算（第１２８条）。三是，对交通十分不便的边远地区的重大复杂案件，重大的犯罪集团案件，流窜作案的重大复杂案件，犯罪涉及面广、取证困难的重大复杂案件，经批准可延二个月（１２７条）。四是，对犯罪嫌疑人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，依照刑诉法延长期届满仍不能侦查终结的，经批准仍可延长二个月（１２８条）。４．扩大自诉案件范围，加强被害人追诉犯罪的权利。根据修正后的刑诉法第１７０条规定，自诉案件不仅包括告诉才处理的案件，被害人有证据证明的轻微刑事案件，还包括被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件。而且第１４４条规定，对于人民检察院决定不起诉的案件，被害人可以不经向上一级人民检察院申诉，直接向人民法院起诉。以上规定不仅加强了对公安机关、人民检察院的制约，而且有力地强化了对犯罪的追诉，对防漏防纵起重要作用。


但是，刑事诉讼法的修改还必须认真考虑，如何加强对公民人权的保障。因为刑事诉讼法不仅是追究犯罪的有力工具，而且还是保障公民人权、抑止国家滥用刑罚权的重要法宝。公民的人身、财产乃至生命等权利除了要受到犯罪行为的侵犯以外，也可能因为国家权力的滥用而遭受损害。因此刑事诉讼中的人权保障内涵十分丰富，它包含以下几个方面：一是通过对犯罪人的及时惩处，保护一般公民的人身、财产、生命等合法权利，使其不受犯罪行为的侵犯；二是在打击犯罪的同时保障无罪的人不受刑事追究；三是保障包括犯罪嫌疑人、被告人、被害人在内的所有诉讼参与人的诉讼权利得到充分行使；四是保障有罪的人受到公正的惩罚，即做到程序合法、事实准确、定罪正确、量刑适当。保障人权与打击犯罪从根本上说是完全一致，没有矛盾的。但在具体运作中有时会发生直接的冲突，因此对这两者应加以协调，使之最终统一于国家和人民的根本利益，达到刑事诉讼的最佳社会效果。

这里有必要指出，诉讼程序上的人权保障，即西方所说的“正当程序“（Due
Process）其意义不仅仅在于保证实体处理的正确性，而且具有独立的内在价值。马克思早就说过，程序法不只是法律的生命形式，“也是法律的内部生命的表现”。［①］程序法的自身价值就在于体现人们所追求的目标——民主、法治，给诉讼参与者及有关的人以公正、人权、法治的感受和教育。例如刑讯逼供等，非法取证手段，不仅会造成冤假错案，而且给人以野蛮、落后、残暴的感受，并通过司法这个窗口对社会公正发生怀疑，对现实社会失去信心，甚至产生对抗。因此，一个案件，程序不合法不公正，即便实体结果是正确的，也不会真正产生积极的社会效应，至少不会产生最佳的社会效果，因为正效应被负效应全部或部分抵消了。


这次我国刑事诉讼法的修改在促进民主、保障人权方面取得了一些重大的突破，加强人权保障成为此次修改刑事诉讼法的一项突出特色。主要体现在以下几个方面：１．确立未经人民法院依法判决不得定罪的原则（第１２条），受刑事追诉者在人民法院依法判定以前，不能认为是有罪的人；而只具有“犯罪嫌疑人”或“被告人”的身份。这为对其诉讼权利的保障提供了坚实的法律基础。２．取消了收容审查这种缺少监督制约机制、容易侵犯人权的行政强制手段，把其中与犯罪作斗争所需要的内容纳入法定的拘留、逮捕轨道上来。３．允许律师、辩护人提前参加诉讼。根据修正后的刑诉法的规定，犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律帮助；公诉案件自案件移送检察机关审查起诉之日起，犯罪嫌疑人即有权委托辩护人。这样就使律师、辩护人参与刑事诉讼的时间大大提前了，犯罪嫌疑人、被告人的辩护权能得到切实的保障。４．改革审判方式，公诉人有举证责任，调动控辩双方的积极性，这有助于保证实现司法公正，有利于人权的保障。５．确立“疑罪从无”的规则。检察机关在审查起诉、法院在开庭审理后，如果认为证据不足，不能认定犯罪嫌疑人或被告人有罪，可以做出不起诉的决定或应当作出无罪判决。这是人权保障上的重大进步。


是否有必要加强刑事诉讼中的人权保障？法学界和司法实务界对此问题的认识不尽一致，有人深存疑惑，害怕这样做会削弱对犯罪的打击力度。但是，笔者认为此次修改刑事诉讼法，结合我国国情适度加强人权保障，是形势的需要，是历史发展的必然。


首先，是社会主义市场经济建设的需要。上层建筑应当适应经济基础并为之服务，这是马克思主义的根本原理。１９７９年刑事诉讼法颁布时，改革开放尚未起步，计划经济尚未改制。十七年后的今天，随着改革开放的深入发展，社会主义市场经济已初步形成。市场经济是一种交换经济或契约经济，它正常运转的前提是市场经济主体——公民、法人和其他组织的权利得到切实的保障，使其无后顾之忧地积极投入市场竞争。修正后的刑诉法加强人权保障，使公民权利在刑事诉讼中尽量不受或少受专门机关的非法侵犯，这是与提高市场经济主体地位、加强公民主体的观念相适应的。


其次，是依法治国、建设社会主义法制国家的要求。依法治国，加强社会主义法制建设，这是党中央确定的重要方针，也是社会主义市场经济的内在要求。现代法治社会要求，社会生活的各个方面均纳入法律的轨道，接受法律的规范。在国家权力与公民权益的关系上要求国家对公民权益的任何剥夺均应具备正当的法律根据和法律程序，在刑事诉讼中则要求从程序上赋予被追诉者与国家追诉机构相抗衡的能力和机会，使其有效抵御国家权力的非法侵犯。正因为如此，美国的一位大法官说，“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别。”［②］修正后的我国刑诉法通过扩大对犯罪嫌疑人、被告人、被害人等的权利保障，以防止国家专门机构在追诉、惩治犯罪活动中滥用权力。这显然符合现代法治原则，也是建设社会主义法制国家所必须的。


再次，是进行国际人权斗争的需要。近几年来，少数西方国家推行所谓的“人权外交”，以人权状况为由对我国和其他一些发展中国家的内政横加干涉。在这场国际人权斗争中，我们一方面应当进行针锋相对的斗争，另一方面我们也应客观而清醒地认识到，我国在保障公民人权特别是刑事人权保障方面尚存在一些缺陷和亟待解决的问题。１９９１年我国国务院新闻办公室发表的《中国的人权状况》白皮书即指出，中国虽然在维护和促进人权方面已取得重大的成就，但是还存在着有待完善的地方；继续促进人权的发展，努力达到中国社会主义民主所要求的实现充分人权的崇高目标，仍是中国人民和政府的一项长期的历史任务。在我国的刑事司法实务中，侵犯公民人身自由和其他权益的现象时有发生，有时还达到相当严重的程度。对于刑事司法人权方面的不足和问题，如果不通过修正刑事诉讼法加以纠正和改变，那么它们很可能继续成为少数国家攻击我国人权状况的借口或“凭证”，使我国在国际人权斗争处于被动的境地。修正后的我国刑诉法系取一系列措施加强刑事司法人权保障，解决了不少长期阻碍我国刑事诉讼制度进一步科学化和民主化的问题。这种改革得到了国际有识之士的赞誉，有利于我国在国际人权斗争中掌握主动权。

二、坚持立足中国国情，借鉴外国有益经验

当今世界是开放的世界，当今的中国也越来越开放。法制建设包括刑事诉讼法的修改应当与之相适应。西方国家的法制除了反映资本主义本质以外，还有不少内容反映了人类社会文明发展的成果，反映了立法、司法活动的共同规律，对此应当认真加以借鉴和吸收。中国刑事诉讼制度的发展中表明，中国封建刑事司法制度向现代刑事司法制度的转变，是从清末改制开始，并经过借鉴、移植外国刑事司法制度，主要是德、法、日等大陆法系国家刑事司法制度而完成的。１９７９年刑事诉讼法的制定，也吸收和借鉴一些外国的制度和经验。从“二战”结束至今的近半个世纪中，世界各发达资本主义国家在刑事诉讼制度方面有不少变革和发展，其中有些方面反映了刑事诉讼活动的一般规律和近期发展趋向。这些规律和趋向值得我们重视和借鉴。


借鉴和吸收外国的有益经验，还应当包括采纳一些国际公认的刑事司法标准。我国近年来参加了一些与刑事司法有关的国际会议，有的国际会议通过的国际公约和文件得到了我们的确认或为全国人大所批准。如联合国大会１９８４年１２月１０日通过的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇和处罚公约》，１９８５年１１月２９日通过的《少年司法最低限度标准准则》（北京规则）等等。按照国际惯例，一国通过签字、批准、加入或接受等方式缔结、参加的国际条约对该国具有法律约束力，条约一旦生效，在该国就具有执行力；该国的法律如果与其缔结或参加的国际条约发生冲突，应当优先适用该国际条约的规定，但声明保留的条款除外。有鉴于此，我国刑事诉讼法的修改注意到了与我国缔结或参加的国际条约相协调，并注意吸收那些国际公约所规定并为各国普遍确认的刑事司法最低标准，例如司法独立、被追诉者在任何法治阶段有权请律师、有罪的证明标准等。


但是，一国法律的制定和修改必须从本国国情出发，充分考虑到本国的政治、经济、社会、文化等各方面的状况，尤其要适当注意本国长期形成的法律传统及社会公众的承受力和适应力。即使是对外国法的必要移植和吸收，也必须同本国国情相结合，否则，一个国家即使从外国移植过来一些所谓“优秀”的法律制度或程序，也难以使其得到切实的贯彻和实施。在这方面，不少国家的刑事司法改革都有过深刻的经验和教训。


立足本国国情与借鉴外国经验是一对矛盾的两个方面。这次我国刑事诉讼法的修改注意对这两个方面加以结合，并以解决我国刑事司法实践中存在的问题为出发点。对一些不适合我国国情的外国制度和作法即便是好的，也暂不予吸收和采纳。